揮之不去的9／11（下）
吳怡國際
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矛盾的是，緊咬著反恐不放，只會令實質打擊恐怖主義，更加困難。為了及時處理恐怖分子威脅，而衍生的壓力，造成「治標不治本」、依賴武力。某些恐怖分子威脅，被說成是攸關生死，然而華府的處理之道，竟是迅速軍事解決。
續：揮之不去的9／11（上）
吳怡／編譯
反恐如何扭曲了美國外交政策
反恐迷思
過度重視反恐，不只美國政治遭殃，政策也受牽連。政府通常可以同時處理很多事，但無法「優先處理」所有事。就追殺恐怖分子，美國高級官員花費許多時間、政府也投下諸多資源；付出的代價，是難以再處理其他事項：例如就崛起的中國、擁核的北韓、再起的俄羅斯。
美國的反恐態度，也影響華府如何與外國政府交涉—以及外國政府如何與華府打交道。就打擊恐怖分子、尋求外國同意准許無人機進入攻擊，華府既然得與外國政府交涉，就不免得調整政策。事實上，針對埃及、巴基斯坦、阿拉伯聯合大公國、土耳其等等極權國家，華府可以批評、施壓的意願和能力，不若以往。因為美國依賴這些國家，共同對抗恐怖分子，還得這些國家同意，允許美軍進入其領土。同樣，這些國家的領導人也學會了，為使美國政策制定者讓步，不妨吊吊胃口，提出開放（或關閉）美軍基地、准許（或禁止）美軍入其領空。這些領導人也習得了，為求美國介入國內內戰，以消滅地方叛亂分子，不妨投華府之所好，硬拗這些叛亂分子是聖戰士（jihadist）（不管這些人是不是）。
而且，這些國家若忽視限武的法律、無法精確鎖定目標，美國便冒著涉及罪責（guilt by association）的風險。另外有些國家，野蠻打擊異己、明目張膽違反國際法，卻推說華府也打擊自己的敵人，以合理化自己的暴行。美國官員向來難以施壓外國政府，去調整政策、限制動武、思考打壓人民的後果。但是若這些國家，拿華府當擋箭牌，合理化自己的行為，那麼要施壓他們就更難了—雖然用華府的軍事行動，類比這些國家的行為，錯誤且不公。（譯按：涉及罪責：刻意把某觀點，與形象差的個人、或團體綁在一起，如此一來，大家就不會支持這個觀點。例如：希特勒喜歡素食；希特勒很殘暴；所以，素食是糟糕的。）
某個跨部門決策流程，9／11攻擊後才出現，加強、惡化了上述的政策扭曲。以往在多數領域，國家安全政策產生的過程，相當嚴謹。參與的有國家安全會議成員、內閣的副部長。而就最具爭議、敏感、最終的決定，內閣會參與，並由國家安全顧問或總統本人主持。但是自小布希政府以來，決定反恐政策另有單獨流程；由國土安全顧問（技術上是副國家安全顧問）領導，不同領域的官員、部門參與。但是下場就是兩個平行的流程：一個是就恐怖主義，另一個是所有剩下的議題；結果可能是，最終決定產生前，先有幾個截然不同、甚至互相衝突的聲音。
舉個例子。2016年，我們（筆者馬利（Robert Malley）、芬內（Jon Finer））為歐巴馬政府效力時，參與反恐政策制訂的官員，正辯論要殺、還是要俘虜某激進團體首領，但同時，另一個流程的官員，卻討論是否要與同一個人，展開政治討論。同年，參與反恐政策的官員，建議對利比亞的伊斯蘭國首領，展開主要襲擊，但同時，其他從事利比亞相關工作的官員，卻擔憂美軍過度的行動，會破壞利比亞剛起步的政府。
的確，最艱難的抉擇，一旦攤在總統、內閣面前，兩個流程就會彙集，由其中一組人決定。但是像這樣一分為二的官僚結構、低層面關注恐怖主義，意味著，高級官員思考反恐議題時，情勢通常偏向直接對恐怖嫌疑分子行動；就其他事項，少有考慮。即便能協調兩個流程，如同反伊斯蘭國的行動時所做的，然而注意力，依舊是給了恐怖份子威脅，這形塑了政策決定；從此，某些對美國有好處的事難以進行，例如解決政治衝突、幫忙穩定脆弱國家（fragile state），這些國家通常是恐怖份子威脅的源頭。（譯按：脆弱國家：世界銀行定義：1. 該國符合資格，可接受國際開發協會（IDA）協助（例如補助金）；2. 過去3年內，聯合國維和部隊曾進入該國維和；3. 就「政府治理」項目，世界銀行對該國的評分極低，不超過3.2。）
政策扭曲的現象，在政策制定者之間，產生一股不健康的氣氛，這些人只能以反恐觀點，提出自己的論述，結果忽視、擠壓了其他議題的空間。官員也習得了，若能宣傳說自己的點子，是反恐特效藥，那麼就有較多機會，為人聽見、贏得支持。有幾個例子，落在歐巴馬政府時期。那時，就美國應與埃及總統塞西（Abdel Fattah el-Sisi）合作到什麼程度，官員意見分歧；美國的援助，是否視埃及的改革程度而導入，官員態度也迥異。塞西在2013年的政變中取得政權。那時的辯論內容，理應就本質分成兩派，一是相信美國不應支持，更甭說金援，塞西政權的極權行為；另一是認為美國、埃及的邦誼太重要，千萬不可冒險疏遠塞西。這場辯論中，某些問題也應該要浮上檯面：諸如美軍援助的成效、若視情況才援助，有多少效果、埃及和中東，對華府安全的重要性、美國制定外交政策時，應否優先考量美國價值。但是美國政策制定者卻令辯論走了樣：一派是堅持，由於賽西忽視人權，會產生更多恐怖分子，多到連塞西也殺不完；另一派則關切，美國應與塞西合作，以剷除西奈半島（非、亞洲的交界，主要國家是埃及）上已存在的恐怖分子。
2014年，同樣的情形再度發生。那時討論的是敘利亞的內戰。再次，官員所面臨的，考驗其核心價值：一方面基於信念，美國有道德責任，介入並阻止當地大規模殺戮；另一方面，是恐懼美軍會再度深陷中東的軍事行動。但是在總統面前，官員有另一套說辭。有人認為華府應推翻敘利亞總統阿塞德（Bashar al-Assad），於是向總統堅持他是塊磁鐵，吸引許多恐怖分子；唯有除掉阿塞德，才能去除恐怖分子。同時有些官員反對美軍介入，於是向總統表示介入後，產生了真空，進而催生了伊斯蘭國，因此應該要降低衝突；他們還指出，許多要求美國支持的反抗團體，其實與蓋達組織有關。
但是這些例子、那些合情合理的決定，重要性遠不及他們所反映出的模式。那就是若官員的每個論述，不過是反恐—這個單一主題—的變項，那麼他們可能忽略了核心問題，那就是美國在世界的角色、這個國家干涉（或不干涉）人道立場的責任、捍衛人權或民主的重要性。
過猶不及
矛盾的是，緊咬著反恐不放，只會令實質打擊恐怖主義，更加困難。為了及時處理恐怖分子威脅，而衍生的壓力，造成「治標不治本」、依賴武力。某些恐怖分子威脅，被說成是攸關生死，然而華府的處理之道，竟是迅速軍事解決。官員也失焦了，關注在有形的成功，例如摧毀敵人領導結構、死亡人數、逮捕幾人、突襲幾次，這種衡量方式，經常誤導人。當然，若是碰上像伊斯蘭國這樣的團體，很難想像還有軍事以外的方式。但是若敵人是，舉例來說，阿富汗塔利班（Afghan Taliban），或其他地方的暴力團體，這些團體有地方根基，民怨也有助於組成這些團體，這時用武力解決，更不合適了。
有時候，需要的是更寬廣的思維，包括在可能的情況下，美國與這些暴力團體對話，並著手某些議題，例如這些地方的人民難以接受教育、就業機會不足、種族與宗教遭到歧視、缺乏公共服務、地方政府打壓。這些問題難以衡量，需要政治解決，而非軍事選項—需要的是外交，而非戰爭。但這樣的方式，的確需要長期時間，而且難以評估努力是否有回報。因此就政策制定者，尤其是有任期限制的政治任命官，幾乎都會選擇立即、可預見的成效，而非費時、不確定的願景。
反恐戰爭將近30年，已殲滅了無數個恐怖分子首領、士兵，但是看看結果：比起2001年（9／11攻擊發生年），目前有更多恐怖分子團體在全球竄流，更多恐怖分子鎖定美國、美國利益。而且比起以往，美國涉及更多軍事行動，在更多地方，對抗更多類似團體：在阿富汗、伊拉克、利比亞、尼日、索馬利亞、敘利亞、葉門、沙赫爾（Sahel）地區等等。這些團體的四處蔓延，不能全歸咎於美國政策失敗。但是應可令華府深思，是否嘗試不同辦法。可惜，華府把現狀當成藉口，重複那些失敗的方式。（譯按：沙赫爾地區：非洲北部撒哈拉沙漠，與中部蘇丹草原之間的地區。）
恐怖分子威脅蔓延。可能的解釋，就是美國過度的軍事行為，令恐怖分子招募新血，更加容易。摧毀整座城市、戰火殃及平民，除了是悲劇，更成為聖戰士的絕佳宣傳工具。這些事件導致憤怒、怨恨、反美情節。但是這些憤怒、怨恨、反美的人，並非全部都訴諸暴力。多數人不會。但是總有人會。
歐巴馬政府，就反恐攻擊，建立詳細的限制，以保護平民；並史無前例創立標準，令平民死傷數字更透明。然而建立這些方法很容易，執行卻很困難。有人分析說，歐巴馬政府做的不夠，也有記者披露，清點死傷人數時，問題重重。但是輪到川普執政，情況更糟了。他終止歐巴馬時期對軍事行動的管理，川普官員譏笑為「微觀管理」（micromanagement），並以解放軍隊為名，放寬了美軍鎖定恐怖嫌疑分子的規定、減少對於美軍攻擊的審查、委予五角大廈更多權力。結果並不令人訝異，無人機攻擊次數明顯增加；以葉門為例，川普上任100日，在當地執行的空襲，比歐巴馬政府2015年、2016年加起來還多。（譯按：微觀管理：負面意思。一般管理者，只就小型工作給予一般指示，但微觀管理者，監視、審核每個步驟。）
現在軍隊發動襲擊前，應該遵守什麼標準？就這點，大眾所知甚少，但是已知的是，標準變寬鬆了。另外平民傷亡也變多了，但確切數字，無從而知，因為白宮減少了資訊透明度；關於資訊透明的規定，是歐巴馬在卸任前實施的。就某方面，這些變化是自然而然的。恐怖主義是攸關生死的威脅，為殲滅恐怖主義，任何方法都值得一試，「機密」是重要工具；這類說法，催生了上述變化。
川普的勝選，是這類說法的產物。選舉期間，他說的輕佻。主張摧毀伊斯蘭國之道，就是將伊斯蘭國成員「炸的屁滾尿流」，並表示美國同時應「解決他們的家人」。華盛頓郵報最近報導，川普上任後某次觀看影片，是有關美軍攻擊目標；內容顯示，無人機的操作人員，等到目標離開家人後才攻擊。影片結束後，川普說：「你為什麼要等？」
避開恐怖主義陷阱
肯定有更好方式，分配美國國家資源、定義國家安全的優先議題、向美國大眾談談恐怖主義。但為何總是找不到這些好方式，其實不難以理解：少有政治人物，願意挑戰主流觀點、願意暗示那些危險是言過其實了、願意提出較不窮兵黷武的主張。另外，針對改變所付出的努力，立意良善，卻因思考不清而遭破壞。共和黨籍田納西州參議員寇爾克（Bob Corker）、民主黨籍維吉尼亞州參議員凱恩（Tim Kaine）提出，2001年以來反恐政策的立法，應該翻新。他們的法案主張限制軍事行動、賦予這些行動更合理的法源、恢復國會長期被遺忘的角色。不過若通過了，這個法案不過就是再次說明，美國陷入的，是不見結果的戰爭，美國對抗的，是數字還在增加的暴力團體。
黑暗中仍有曙光。雖然川普反恐，步步皆錯，他的國家安全團隊卻宣布，美國目前面對的最大威脅，來自大國政治、修正主義（revisionist）大國，例如中國、俄羅斯。不管一般人怎麼看這段話，它好歹將恐怖主義擺在適當位置。而且，對抗伊斯蘭國的戰爭，似乎已接近尾聲，至少在伊拉克、敘利亞。某些民調調查，什麼最能威脅美國重要利益？美國人僅將恐怖主義擺在第三名，排在北韓的核計劃、目前的網路戰爭之後。美國人也漸漸意識到，國家預算現在編給反恐的部分，相當可觀。無黨籍佛蒙特州參議員桑德斯（Bernie Sanders），一度有機會角逐總統大位，最近打破政治正確，譴責反恐戰爭對美國領袖、大眾，都是場災難。（譯按：修正主義：針對馬克思主義基礎原理，各式各樣、明顯修正的理論。）
這些聲音集合起來，影響雖小，不過還是影響。目前官員普遍深陷政治陷阱，個個深怕賠上前途而不敢說真話。要擺脫這個陷阱，需要做得更多。舉例來說，國會可以創造跨黨派平台，公正評估恐怖分子威脅、以及如何面對。政界、媒體也可以承認問題，並就恐怖主義製造的危險、美軍是否成功處理、全球反恐戰爭已付出多少成本，開放對話。
未來的官員可以重新思考華府的官僚組織、重新考慮，是否繼續賦予反恐官員與部門最高地位、對於遭美軍波及的平民，應堅持令死傷人數更加透明、遭川普政府放寬的動武限制，應再度緊縮、對於同盟和夥伴是否遵守國際法，美國應更努力施壓。最後，由於馬虎的語言、糟糕的政策是共存的，因此新聞機構報導恐怖主義，可以加強某些原則；對於每次攻擊（或可能的攻擊），應該避免情緒化、通篇幅的報導。
華府軍事化的反恐文化，在9／11攻擊之後誕生。將政府保護公民基本責任，和全球反恐戰爭綁在一起；戰爭要對抗的對象，不清不楚，但是名單上的暴力團體，越來越多。這樣的政策扭曲，發展了好幾年，要令其消失，也需要多年。但是必須得在什麼地方開始，而且必須現在就開始。
【此文為編譯文章，原文刊登於美國《外交》（Foreign Affairs）雜誌2018年7/8月份，文章標題為The Long Shadow of 9/11。】
【筆者介紹：馬利（Robert Malley）：國際危機組織（International Crisis Group）負責人；在歐巴馬任內，擔任總統特別助理、白宮中東事務協調人、打擊伊斯蘭國的資深顧問。芬內（Jon Finer）：在歐巴馬任內，擔任國務院幕僚長兼政策規劃主任。】
原文出處【圖片為中新網資料照】
吳怡／編譯
反恐如何扭曲了美國外交政策
反恐迷思
過度重視反恐，不只美國政治遭殃，政策也受牽連。政府通常可以同時處理很多事，但無法「優先處理」所有事。就追殺恐怖分子，美國高級官員花費許多時間、政府也投下諸多資源；付出的代價，是難以再處理其他事項：例如就崛起的中國、擁核的北韓、再起的俄羅斯。
美國的反恐態度，也影響華府如何與外國政府交涉—以及外國政府如何與華府打交道。就打擊恐怖分子、尋求外國同意准許無人機進入攻擊，華府既然得與外國政府交涉，就不免得調整政策。事實上，針對埃及、巴基斯坦、阿拉伯聯合大公國、土耳其等等極權國家，華府可以批評、施壓的意願和能力，不若以往。因為美國依賴這些國家，共同對抗恐怖分子，還得這些國家同意，允許美軍進入其領土。同樣，這些國家的領導人也學會了，為使美國政策制定者讓步，不妨吊吊胃口，提出開放（或關閉）美軍基地、准許（或禁止）美軍入其領空。這些領導人也習得了，為求美國介入國內內戰，以消滅地方叛亂分子，不妨投華府之所好，硬拗這些叛亂分子是聖戰士（jihadist）（不管這些人是不是）。
而且，這些國家若忽視限武的法律、無法精確鎖定目標，美國便冒著涉及罪責（guilt by association）的風險。另外有些國家，野蠻打擊異己、明目張膽違反國際法，卻推說華府也打擊自己的敵人，以合理化自己的暴行。美國官員向來難以施壓外國政府，去調整政策、限制動武、思考打壓人民的後果。但是若這些國家，拿華府當擋箭牌，合理化自己的行為，那麼要施壓他們就更難了—雖然用華府的軍事行動，類比這些國家的行為，錯誤且不公。（譯按：涉及罪責：刻意把某觀點，與形象差的個人、或團體綁在一起，如此一來，大家就不會支持這個觀點。例如：希特勒喜歡素食；希特勒很殘暴；所以，素食是糟糕的。）
某個跨部門決策流程，9／11攻擊後才出現，加強、惡化了上述的政策扭曲。以往在多數領域，國家安全政策產生的過程，相當嚴謹。參與的有國家安全會議成員、內閣的副部長。而就最具爭議、敏感、最終的決定，內閣會參與，並由國家安全顧問或總統本人主持。但是自小布希政府以來，決定反恐政策另有單獨流程；由國土安全顧問（技術上是副國家安全顧問）領導，不同領域的官員、部門參與。但是下場就是兩個平行的流程：一個是就恐怖主義，另一個是所有剩下的議題；結果可能是，最終決定產生前，先有幾個截然不同、甚至互相衝突的聲音。
舉個例子。2016年，我們（筆者馬利（Robert Malley）、芬內（Jon Finer））為歐巴馬政府效力時，參與反恐政策制訂的官員，正辯論要殺、還是要俘虜某激進團體首領，但同時，另一個流程的官員，卻討論是否要與同一個人，展開政治討論。同年，參與反恐政策的官員，建議對利比亞的伊斯蘭國首領，展開主要襲擊，但同時，其他從事利比亞相關工作的官員，卻擔憂美軍過度的行動，會破壞利比亞剛起步的政府。
的確，最艱難的抉擇，一旦攤在總統、內閣面前，兩個流程就會彙集，由其中一組人決定。但是像這樣一分為二的官僚結構、低層面關注恐怖主義，意味著，高級官員思考反恐議題時，情勢通常偏向直接對恐怖嫌疑分子行動；就其他事項，少有考慮。即便能協調兩個流程，如同反伊斯蘭國的行動時所做的，然而注意力，依舊是給了恐怖份子威脅，這形塑了政策決定；從此，某些對美國有好處的事難以進行，例如解決政治衝突、幫忙穩定脆弱國家（fragile state），這些國家通常是恐怖份子威脅的源頭。（譯按：脆弱國家：世界銀行定義：1. 該國符合資格，可接受國際開發協會（IDA）協助（例如補助金）；2. 過去3年內，聯合國維和部隊曾進入該國維和；3. 就「政府治理」項目，世界銀行對該國的評分極低，不超過3.2。）
政策扭曲的現象，在政策制定者之間，產生一股不健康的氣氛，這些人只能以反恐觀點，提出自己的論述，結果忽視、擠壓了其他議題的空間。官員也習得了，若能宣傳說自己的點子，是反恐特效藥，那麼就有較多機會，為人聽見、贏得支持。有幾個例子，落在歐巴馬政府時期。那時，就美國應與埃及總統塞西（Abdel Fattah el-Sisi）合作到什麼程度，官員意見分歧；美國的援助，是否視埃及的改革程度而導入，官員態度也迥異。塞西在2013年的政變中取得政權。那時的辯論內容，理應就本質分成兩派，一是相信美國不應支持，更甭說金援，塞西政權的極權行為；另一是認為美國、埃及的邦誼太重要，千萬不可冒險疏遠塞西。這場辯論中，某些問題也應該要浮上檯面：諸如美軍援助的成效、若視情況才援助，有多少效果、埃及和中東，對華府安全的重要性、美國制定外交政策時，應否優先考量美國價值。但是美國政策制定者卻令辯論走了樣：一派是堅持，由於賽西忽視人權，會產生更多恐怖分子，多到連塞西也殺不完；另一派則關切，美國應與塞西合作，以剷除西奈半島（非、亞洲的交界，主要國家是埃及）上已存在的恐怖分子。
2014年，同樣的情形再度發生。那時討論的是敘利亞的內戰。再次，官員所面臨的，考驗其核心價值：一方面基於信念，美國有道德責任，介入並阻止當地大規模殺戮；另一方面，是恐懼美軍會再度深陷中東的軍事行動。但是在總統面前，官員有另一套說辭。有人認為華府應推翻敘利亞總統阿塞德（Bashar al-Assad），於是向總統堅持他是塊磁鐵，吸引許多恐怖分子；唯有除掉阿塞德，才能去除恐怖分子。同時有些官員反對美軍介入，於是向總統表示介入後，產生了真空，進而催生了伊斯蘭國，因此應該要降低衝突；他們還指出，許多要求美國支持的反抗團體，其實與蓋達組織有關。
但是這些例子、那些合情合理的決定，重要性遠不及他們所反映出的模式。那就是若官員的每個論述，不過是反恐—這個單一主題—的變項，那麼他們可能忽略了核心問題，那就是美國在世界的角色、這個國家干涉（或不干涉）人道立場的責任、捍衛人權或民主的重要性。
過猶不及
矛盾的是，緊咬著反恐不放，只會令實質打擊恐怖主義，更加困難。為了及時處理恐怖分子威脅，而衍生的壓力，造成「治標不治本」、依賴武力。某些恐怖分子威脅，被說成是攸關生死，然而華府的處理之道，竟是迅速軍事解決。官員也失焦了，關注在有形的成功，例如摧毀敵人領導結構、死亡人數、逮捕幾人、突襲幾次，這種衡量方式，經常誤導人。當然，若是碰上像伊斯蘭國這樣的團體，很難想像還有軍事以外的方式。但是若敵人是，舉例來說，阿富汗塔利班（Afghan Taliban），或其他地方的暴力團體，這些團體有地方根基，民怨也有助於組成這些團體，這時用武力解決，更不合適了。
有時候，需要的是更寬廣的思維，包括在可能的情況下，美國與這些暴力團體對話，並著手某些議題，例如這些地方的人民難以接受教育、就業機會不足、種族與宗教遭到歧視、缺乏公共服務、地方政府打壓。這些問題難以衡量，需要政治解決，而非軍事選項—需要的是外交，而非戰爭。但這樣的方式，的確需要長期時間，而且難以評估努力是否有回報。因此就政策制定者，尤其是有任期限制的政治任命官，幾乎都會選擇立即、可預見的成效，而非費時、不確定的願景。
反恐戰爭將近30年，已殲滅了無數個恐怖分子首領、士兵，但是看看結果：比起2001年（9／11攻擊發生年），目前有更多恐怖分子團體在全球竄流，更多恐怖分子鎖定美國、美國利益。而且比起以往，美國涉及更多軍事行動，在更多地方，對抗更多類似團體：在阿富汗、伊拉克、利比亞、尼日、索馬利亞、敘利亞、葉門、沙赫爾（Sahel）地區等等。這些團體的四處蔓延，不能全歸咎於美國政策失敗。但是應可令華府深思，是否嘗試不同辦法。可惜，華府把現狀當成藉口，重複那些失敗的方式。（譯按：沙赫爾地區：非洲北部撒哈拉沙漠，與中部蘇丹草原之間的地區。）
恐怖分子威脅蔓延。可能的解釋，就是美國過度的軍事行為，令恐怖分子招募新血，更加容易。摧毀整座城市、戰火殃及平民，除了是悲劇，更成為聖戰士的絕佳宣傳工具。這些事件導致憤怒、怨恨、反美情節。但是這些憤怒、怨恨、反美的人，並非全部都訴諸暴力。多數人不會。但是總有人會。
歐巴馬政府，就反恐攻擊，建立詳細的限制，以保護平民；並史無前例創立標準，令平民死傷數字更透明。然而建立這些方法很容易，執行卻很困難。有人分析說，歐巴馬政府做的不夠，也有記者披露，清點死傷人數時，問題重重。但是輪到川普執政，情況更糟了。他終止歐巴馬時期對軍事行動的管理，川普官員譏笑為「微觀管理」（micromanagement），並以解放軍隊為名，放寬了美軍鎖定恐怖嫌疑分子的規定、減少對於美軍攻擊的審查、委予五角大廈更多權力。結果並不令人訝異，無人機攻擊次數明顯增加；以葉門為例，川普上任100日，在當地執行的空襲，比歐巴馬政府2015年、2016年加起來還多。（譯按：微觀管理：負面意思。一般管理者，只就小型工作給予一般指示，但微觀管理者，監視、審核每個步驟。）
現在軍隊發動襲擊前，應該遵守什麼標準？就這點，大眾所知甚少，但是已知的是，標準變寬鬆了。另外平民傷亡也變多了，但確切數字，無從而知，因為白宮減少了資訊透明度；關於資訊透明的規定，是歐巴馬在卸任前實施的。就某方面，這些變化是自然而然的。恐怖主義是攸關生死的威脅，為殲滅恐怖主義，任何方法都值得一試，「機密」是重要工具；這類說法，催生了上述變化。
川普的勝選，是這類說法的產物。選舉期間，他說的輕佻。主張摧毀伊斯蘭國之道，就是將伊斯蘭國成員「炸的屁滾尿流」，並表示美國同時應「解決他們的家人」。華盛頓郵報最近報導，川普上任後某次觀看影片，是有關美軍攻擊目標；內容顯示，無人機的操作人員，等到目標離開家人後才攻擊。影片結束後，川普說：「你為什麼要等？」
避開恐怖主義陷阱
肯定有更好方式，分配美國國家資源、定義國家安全的優先議題、向美國大眾談談恐怖主義。但為何總是找不到這些好方式，其實不難以理解：少有政治人物，願意挑戰主流觀點、願意暗示那些危險是言過其實了、願意提出較不窮兵黷武的主張。另外，針對改變所付出的努力，立意良善，卻因思考不清而遭破壞。共和黨籍田納西州參議員寇爾克（Bob Corker）、民主黨籍維吉尼亞州參議員凱恩（Tim Kaine）提出，2001年以來反恐政策的立法，應該翻新。他們的法案主張限制軍事行動、賦予這些行動更合理的法源、恢復國會長期被遺忘的角色。不過若通過了，這個法案不過就是再次說明，美國陷入的，是不見結果的戰爭，美國對抗的，是數字還在增加的暴力團體。
黑暗中仍有曙光。雖然川普反恐，步步皆錯，他的國家安全團隊卻宣布，美國目前面對的最大威脅，來自大國政治、修正主義（revisionist）大國，例如中國、俄羅斯。不管一般人怎麼看這段話，它好歹將恐怖主義擺在適當位置。而且，對抗伊斯蘭國的戰爭，似乎已接近尾聲，至少在伊拉克、敘利亞。某些民調調查，什麼最能威脅美國重要利益？美國人僅將恐怖主義擺在第三名，排在北韓的核計劃、目前的網路戰爭之後。美國人也漸漸意識到，國家預算現在編給反恐的部分，相當可觀。無黨籍佛蒙特州參議員桑德斯（Bernie Sanders），一度有機會角逐總統大位，最近打破政治正確，譴責反恐戰爭對美國領袖、大眾，都是場災難。（譯按：修正主義：針對馬克思主義基礎原理，各式各樣、明顯修正的理論。）
這些聲音集合起來，影響雖小，不過還是影響。目前官員普遍深陷政治陷阱，個個深怕賠上前途而不敢說真話。要擺脫這個陷阱，需要做得更多。舉例來說，國會可以創造跨黨派平台，公正評估恐怖分子威脅、以及如何面對。政界、媒體也可以承認問題，並就恐怖主義製造的危險、美軍是否成功處理、全球反恐戰爭已付出多少成本，開放對話。
未來的官員可以重新思考華府的官僚組織、重新考慮，是否繼續賦予反恐官員與部門最高地位、對於遭美軍波及的平民，應堅持令死傷人數更加透明、遭川普政府放寬的動武限制，應再度緊縮、對於同盟和夥伴是否遵守國際法，美國應更努力施壓。最後，由於馬虎的語言、糟糕的政策是共存的，因此新聞機構報導恐怖主義，可以加強某些原則；對於每次攻擊（或可能的攻擊），應該避免情緒化、通篇幅的報導。
華府軍事化的反恐文化，在9／11攻擊之後誕生。將政府保護公民基本責任，和全球反恐戰爭綁在一起；戰爭要對抗的對象，不清不楚，但是名單上的暴力團體，越來越多。這樣的政策扭曲，發展了好幾年，要令其消失，也需要多年。但是必須得在什麼地方開始，而且必須現在就開始。
【此文為編譯文章，原文刊登於美國《外交》（Foreign Affairs）雜誌2018年7/8月份，文章標題為The Long Shadow of 9/11。】
【筆者介紹：馬利（Robert Malley）：國際危機組織（International Crisis Group）負責人；在歐巴馬任內，擔任總統特別助理、白宮中東事務協調人、打擊伊斯蘭國的資深顧問。芬內（Jon Finer）：在歐巴馬任內，擔任國務院幕僚長兼政策規劃主任。】
原文出處【圖片為中新網資料照】