揮之不去的9／11（上）
吳怡國際
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美國過去3位總統，就從政理念、世界觀、人生歷練、性格等各方面，在在不同。不過到頭來，個個都窮盡任期，致力於同一目標：打擊恐怖主義。
吳怡／編譯
反恐如何扭曲了美國外交政策
美國過去3位總統，就從政理念、世界觀、人生歷練、性格等各方面，在在不同。不過到頭來，個個都窮盡任期，致力於同一目標：打擊恐怖主義。
甫上任，總統小布希（George W. Bush）便輕忽恐怖分子的威脅；就蓋達組織（al Qaeda）的密謀，前政府早有警告，他卻不理不睬。但是9／11攻擊之後，小布希的任期搖身一變，成為「全球反恐戰爭」（the global war on terrorism）的工程；浩浩蕩蕩，包括虐囚、將可疑分子打入「黑牢」（black sites）及古巴關達那摩灣（Guantánamo Bay）的監獄、無證監聽（warrantless surveillance）美國公民，以及在阿富汗、伊拉克，長期且昂貴的軍事行動。（譯按：1. 黑牢：美國中情局運作的秘密監獄，美國政府否認其存在。2. 無證監聽：美國國家安全局搜集外國情報時，即便尚未取得搜查令，僅在獲得行政命令許可後，便可監聽外國某人（有時也包括美國國內個人），例如電話、網際網路、手機簡訊等；無證監聽是小布希政府反恐戰爭的一環，但在輿論壓力下，2007年被迫停止。）
歐巴馬（Barrack Obama）早期，反對小布希的脫序行為，造就了他在政壇崛起。歐巴馬了解恐怖分子威脅的本質，也深知，若誇大威脅所帶來的代價，風險可見。上任後，歐巴馬針對使用武力，制定清楚的準則，也令平民傷亡的資訊更加透明。但是他也替反恐新闢戰場，大量增加無人機的攻擊，而且任期末，更為了打擊伊斯蘭國（Islamic State）傷透腦筋。
至於川普（Donald Trump），激起了懼怕恐怖主義的浪潮，乘勢造就了他不可能的勝選。選舉時矢言禁止回教徒入境美國、殘暴鎖定恐怖分子。上任後，他更在全世界升高反恐行動、大規模放鬆交戰規則（rules of engagement），以及持續放話、誇大恐怖分子威脅。（譯按：交戰規則：指導軍隊的規則，包括使用武力時的環境、情境，以及使用的程度、方式；也包括哪些行動涉及挑釁等等。）
簡言之，在這個兩黨對決的年代，反恐卻成為跨黨派的最大共識。民主、共和兩黨，自冷戰時期，攜手攔阻蘇聯勢力之後，意見再也沒有如此的一致過。對於一個急欲替3000個美國亡魂報仇的總統來說，「反恐」成了任內首要任務；而他的下一任，則是急欲扭轉世界（尤其是回教世界）對美國的印象—現在輪到了再下一任，引導他的既非政治信念，也非意識形態，而是衝動、本能。
許多理由，極具說服力，解釋了美國的政策制定者，為何必須優先處理反恐，以及反恐為何總是扯上軍事行動。但是如此全心全意，又以武力為途徑，恐怕造成難以察覺的代價。過分專注反恐，傷害美國政治、扭曲美國政策，而且長期恐破壞國家安全。所以真正該問的，並非是反恐應否成為美國重要外交政策目標—反恐當然是。但是鐘擺實在搖得太遠，付出的代價，包括國家其他利益、理性談談恐怖主義、如何正確打擊。
反恐為何優先？
為何連續幾個政府都全心全意打擊恐怖主義？首先且最明顯的理由是，保障公民安全是任何政府的基本義務。美國情報服務固定搜集恐怖分子的資訊，而那些得以取得資訊的人—例如我們（筆者馬利（Robert Malley）、芬內（Jon Finer））服務於歐巴馬政府時—可證明，恐怖分子組織在鎖定海內外美國人時，所持的決斷力、創造力。同樣也可以證明，美國政府官員在攔阻那些恐怖分子時，所具的決心、機敏。
第二個理由是，不同於其他外交政策議題，恐怖主義與一般美國人的生活息息相關。一般人可能誇大、誤解這些威脅，而上位者可能操弄、利用這些擔憂。但是從政者必須積極回應選民的需求；這些選民通常視恐怖主義為美國數一數二的威脅。
第三個理由是，以最容易理解的方式衡量，美國多數反恐的努力，似乎有立竿見影的效果。美國各機關，阻斷大量進行中的密謀、摧毀許多恐怖分子小組與組織，因此針對美國本土、海外美國人，已無組織、個人能複製類似9／11攻擊的大規模災難。另外，相較於其他，長遠、抽象、不切實際的政策—例如宣揚民主、扶持失敗國家（failed state）、在國外戰爭中充當和事佬—反恐的目標更確切、美國政府更能掌控、成效也更容易評估。特別是在中東，華府的崇高目標似乎已適得其反、崩潰。聚焦反恐可以約束美國外交政策、強迫政策制定者專注少數、精確且實際的項目。（譯按：失敗國家：1. 無法控制本國領土；2. 集體產生正當決定的權力遭到侵蝕；3. 無法提供公共服務；4. 無法以全權國際社會成員的身分，和其他國家打交道。）
最後，在屬於秘密特種部隊、無人機的年代，鎖定、打擊恐怖嫌疑犯變得更為精確、俐落、低風險了。美國最高統帥例如歐巴馬，憂心戰爭犧牲美軍、傷及平民，所以對他而言，若可以發動戰爭，雙手又不必沾血腥，雖是天方夜譚，卻很誘人。
結合上述理由，可以解釋為何這些迥異的總統，在反恐這方面是這麼相同。這些理由也可以解釋為何，自從9／11攻擊，美國似乎陷在某個情境，就是得永無止境面對越來越多的武裝團體。還解釋了為何，美國社會有共同的默契，就是對於恐怖主義，採取零容忍政策，所以不論誰執政，若發生恐怖攻擊，都得接受絕對譴責。美國已經深陷某個國家安全典範（paradigm），強化了最初的恐懼。（譯按：典範：用來解釋國際社會；例如「冷戰」（Cold War）一詞，將二戰後的世界，劃分為民主資本主義陣營、極權社會主義陣營；隨著柏林圍牆倒塌，「冷戰」一詞也消失。）
別相信不實炒作
要了解上述惡性循環如何扭曲了美國政治，不妨看看川普的崛起，這絕對攸關大眾就恐怖主義，情緒上、有時非理性的恐懼。川普從中得到好處並加油添醋，他明目張膽將這些恐懼綁定在，美國人衝著移民、回教徒而來的本土主義（nativistic）、偏執情緒上。2015年12月，他提出簡單卻猛烈的一招，以終止危險：「完全禁止回教徒進入美國」。就政策而言，很荒唐，但就煽動效果而言，相當好：2016年總統大選前幾個月，某些民調顯示，多數美國人贊同這個點子，即便事實上，美國人遭難民攻擊的機率，遠低於被雷擊、鯊魚吃掉、隕石打中。（譯按：本土主義：某種心理或政策；偏好本地人，排擠移民。）
不過為了政治利益而炒作恐怖主義，川普並非唯一；的確，這個做法已成為國家、跨黨的傳統。現在很難見到有候選人、選上的官員，就恐怖主義威脅提出清醒、超越情緒的評估。歐巴馬試過，但有批評指出，這類理性宣言在民眾驚慌時，顯得冷淡、漠然。2015年加州聖伯納地諾（San Bernardino，California）恐怖分子槍擊，奪走14人命。歐巴馬此時更加意識到，可能有另波毀滅性攻擊—就是毫無根據的反移民、反難民情緒，刪減公民自由、對外軍事行動的呼聲。因此歐巴馬加強了自身、整個政府的反恐口吻、行動。歐巴馬之舉，是就恐怖主義過度的反應，但無非是要避免，民眾就恐怖主義，更嚴重的過度反應；其中的諷刺，難以忽視。
這個兩難，反映了恐怖主義的特質。任意一個美國人，在恐怖攻擊中受傷、遇害的風險，幾近於零。但是不像真正的隨機事件，恐怖主義是有人意圖屠殺、努力完成。目標隨機、故意犯案，兩種特質的結合，有助於解釋恐怖主義為何能激起某個程度的恐懼，但正常風險又無法解釋。在任意時空，恐怖分子攻擊幾乎是不可能—但是一旦發生，是因為有人要它發生。
但這只能解釋，美國人為何這麼害怕恐怖主義，即便其他危險的發生機率高出許多。其實，許多美國政治領袖、媒體、顧問、學界，一直在扮演炒作的角色。合起來形成了所謂的反恐—工業區—這個群體，有意或無意，為了諸多理由，強化了恐懼、過度反應的循環。
下一篇》揮之不去的9／11（下）
【此文為編譯文章，原文刊登於美國《外交》（Foreign Affairs）雜誌2018年7/8月份，文章標題為The Long Shadow of 9/11。】
【筆者介紹：馬利（Robert Malley）：國際危機組織（International Crisis Group）負責人；在歐巴馬任內，擔任總統特別助理、白宮中東事務協調人、打擊伊斯蘭國的資深顧問。芬內（Jon Finer）：在歐巴馬任內，擔任國務院幕僚長兼政策規劃主任。】
原文出處【圖片為資料照】
反恐如何扭曲了美國外交政策
美國過去3位總統，就從政理念、世界觀、人生歷練、性格等各方面，在在不同。不過到頭來，個個都窮盡任期，致力於同一目標：打擊恐怖主義。
甫上任，總統小布希（George W. Bush）便輕忽恐怖分子的威脅；就蓋達組織（al Qaeda）的密謀，前政府早有警告，他卻不理不睬。但是9／11攻擊之後，小布希的任期搖身一變，成為「全球反恐戰爭」（the global war on terrorism）的工程；浩浩蕩蕩，包括虐囚、將可疑分子打入「黑牢」（black sites）及古巴關達那摩灣（Guantánamo Bay）的監獄、無證監聽（warrantless surveillance）美國公民，以及在阿富汗、伊拉克，長期且昂貴的軍事行動。（譯按：1. 黑牢：美國中情局運作的秘密監獄，美國政府否認其存在。2. 無證監聽：美國國家安全局搜集外國情報時，即便尚未取得搜查令，僅在獲得行政命令許可後，便可監聽外國某人（有時也包括美國國內個人），例如電話、網際網路、手機簡訊等；無證監聽是小布希政府反恐戰爭的一環，但在輿論壓力下，2007年被迫停止。）
歐巴馬（Barrack Obama）早期，反對小布希的脫序行為，造就了他在政壇崛起。歐巴馬了解恐怖分子威脅的本質，也深知，若誇大威脅所帶來的代價，風險可見。上任後，歐巴馬針對使用武力，制定清楚的準則，也令平民傷亡的資訊更加透明。但是他也替反恐新闢戰場，大量增加無人機的攻擊，而且任期末，更為了打擊伊斯蘭國（Islamic State）傷透腦筋。
至於川普（Donald Trump），激起了懼怕恐怖主義的浪潮，乘勢造就了他不可能的勝選。選舉時矢言禁止回教徒入境美國、殘暴鎖定恐怖分子。上任後，他更在全世界升高反恐行動、大規模放鬆交戰規則（rules of engagement），以及持續放話、誇大恐怖分子威脅。（譯按：交戰規則：指導軍隊的規則，包括使用武力時的環境、情境，以及使用的程度、方式；也包括哪些行動涉及挑釁等等。）
簡言之，在這個兩黨對決的年代，反恐卻成為跨黨派的最大共識。民主、共和兩黨，自冷戰時期，攜手攔阻蘇聯勢力之後，意見再也沒有如此的一致過。對於一個急欲替3000個美國亡魂報仇的總統來說，「反恐」成了任內首要任務；而他的下一任，則是急欲扭轉世界（尤其是回教世界）對美國的印象—現在輪到了再下一任，引導他的既非政治信念，也非意識形態，而是衝動、本能。
許多理由，極具說服力，解釋了美國的政策制定者，為何必須優先處理反恐，以及反恐為何總是扯上軍事行動。但是如此全心全意，又以武力為途徑，恐怕造成難以察覺的代價。過分專注反恐，傷害美國政治、扭曲美國政策，而且長期恐破壞國家安全。所以真正該問的，並非是反恐應否成為美國重要外交政策目標—反恐當然是。但是鐘擺實在搖得太遠，付出的代價，包括國家其他利益、理性談談恐怖主義、如何正確打擊。
反恐為何優先？
為何連續幾個政府都全心全意打擊恐怖主義？首先且最明顯的理由是，保障公民安全是任何政府的基本義務。美國情報服務固定搜集恐怖分子的資訊，而那些得以取得資訊的人—例如我們（筆者馬利（Robert Malley）、芬內（Jon Finer））服務於歐巴馬政府時—可證明，恐怖分子組織在鎖定海內外美國人時，所持的決斷力、創造力。同樣也可以證明，美國政府官員在攔阻那些恐怖分子時，所具的決心、機敏。
第二個理由是，不同於其他外交政策議題，恐怖主義與一般美國人的生活息息相關。一般人可能誇大、誤解這些威脅，而上位者可能操弄、利用這些擔憂。但是從政者必須積極回應選民的需求；這些選民通常視恐怖主義為美國數一數二的威脅。
第三個理由是，以最容易理解的方式衡量，美國多數反恐的努力，似乎有立竿見影的效果。美國各機關，阻斷大量進行中的密謀、摧毀許多恐怖分子小組與組織，因此針對美國本土、海外美國人，已無組織、個人能複製類似9／11攻擊的大規模災難。另外，相較於其他，長遠、抽象、不切實際的政策—例如宣揚民主、扶持失敗國家（failed state）、在國外戰爭中充當和事佬—反恐的目標更確切、美國政府更能掌控、成效也更容易評估。特別是在中東，華府的崇高目標似乎已適得其反、崩潰。聚焦反恐可以約束美國外交政策、強迫政策制定者專注少數、精確且實際的項目。（譯按：失敗國家：1. 無法控制本國領土；2. 集體產生正當決定的權力遭到侵蝕；3. 無法提供公共服務；4. 無法以全權國際社會成員的身分，和其他國家打交道。）
最後，在屬於秘密特種部隊、無人機的年代，鎖定、打擊恐怖嫌疑犯變得更為精確、俐落、低風險了。美國最高統帥例如歐巴馬，憂心戰爭犧牲美軍、傷及平民，所以對他而言，若可以發動戰爭，雙手又不必沾血腥，雖是天方夜譚，卻很誘人。
結合上述理由，可以解釋為何這些迥異的總統，在反恐這方面是這麼相同。這些理由也可以解釋為何，自從9／11攻擊，美國似乎陷在某個情境，就是得永無止境面對越來越多的武裝團體。還解釋了為何，美國社會有共同的默契，就是對於恐怖主義，採取零容忍政策，所以不論誰執政，若發生恐怖攻擊，都得接受絕對譴責。美國已經深陷某個國家安全典範（paradigm），強化了最初的恐懼。（譯按：典範：用來解釋國際社會；例如「冷戰」（Cold War）一詞，將二戰後的世界，劃分為民主資本主義陣營、極權社會主義陣營；隨著柏林圍牆倒塌，「冷戰」一詞也消失。）
別相信不實炒作
要了解上述惡性循環如何扭曲了美國政治，不妨看看川普的崛起，這絕對攸關大眾就恐怖主義，情緒上、有時非理性的恐懼。川普從中得到好處並加油添醋，他明目張膽將這些恐懼綁定在，美國人衝著移民、回教徒而來的本土主義（nativistic）、偏執情緒上。2015年12月，他提出簡單卻猛烈的一招，以終止危險：「完全禁止回教徒進入美國」。就政策而言，很荒唐，但就煽動效果而言，相當好：2016年總統大選前幾個月，某些民調顯示，多數美國人贊同這個點子，即便事實上，美國人遭難民攻擊的機率，遠低於被雷擊、鯊魚吃掉、隕石打中。（譯按：本土主義：某種心理或政策；偏好本地人，排擠移民。）
不過為了政治利益而炒作恐怖主義，川普並非唯一；的確，這個做法已成為國家、跨黨的傳統。現在很難見到有候選人、選上的官員，就恐怖主義威脅提出清醒、超越情緒的評估。歐巴馬試過，但有批評指出，這類理性宣言在民眾驚慌時，顯得冷淡、漠然。2015年加州聖伯納地諾（San Bernardino，California）恐怖分子槍擊，奪走14人命。歐巴馬此時更加意識到，可能有另波毀滅性攻擊—就是毫無根據的反移民、反難民情緒，刪減公民自由、對外軍事行動的呼聲。因此歐巴馬加強了自身、整個政府的反恐口吻、行動。歐巴馬之舉，是就恐怖主義過度的反應，但無非是要避免，民眾就恐怖主義，更嚴重的過度反應；其中的諷刺，難以忽視。
這個兩難，反映了恐怖主義的特質。任意一個美國人，在恐怖攻擊中受傷、遇害的風險，幾近於零。但是不像真正的隨機事件，恐怖主義是有人意圖屠殺、努力完成。目標隨機、故意犯案，兩種特質的結合，有助於解釋恐怖主義為何能激起某個程度的恐懼，但正常風險又無法解釋。在任意時空，恐怖分子攻擊幾乎是不可能—但是一旦發生，是因為有人要它發生。
但這只能解釋，美國人為何這麼害怕恐怖主義，即便其他危險的發生機率高出許多。其實，許多美國政治領袖、媒體、顧問、學界，一直在扮演炒作的角色。合起來形成了所謂的反恐—工業區—這個群體，有意或無意，為了諸多理由，強化了恐懼、過度反應的循環。
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【此文為編譯文章，原文刊登於美國《外交》（Foreign Affairs）雜誌2018年7/8月份，文章標題為The Long Shadow of 9/11。】
【筆者介紹：馬利（Robert Malley）：國際危機組織（International Crisis Group）負責人；在歐巴馬任內，擔任總統特別助理、白宮中東事務協調人、打擊伊斯蘭國的資深顧問。芬內（Jon Finer）：在歐巴馬任內，擔任國務院幕僚長兼政策規劃主任。】
原文出處【圖片為資料照】