當內耗癱瘓國家機器：一部權責不明的憲法，正在把台灣推向民主倒退
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當行政院將「釋憲與覆議」作為常態防線，立法院則將「預算與人事杯葛」作為常規武器，這場以民意為名的陣地戰，正將台灣一步步推向民主治理癱瘓的危機。
張佑宗／評論
台灣當前的民主政治，正以驚人的速度走向國家機器實質的癱瘓。立法院長韓國瑜公開痛批行政院「不公布立法院三讀通過的法律」，直指「立法院不是行政院的自助餐」。行政院長則反擊要求立法院長「多讀憲法」。這場院長級的隔空交火，正是台灣憲政運作陷入泥淖的縮影。
這場民主危機的導火線，始於2024年大選後成形的「分立政府」（divided government）格局。在欠缺聯合內閣協商機制與互信基礎下，這項脆弱的結構迅速引爆全面對抗。在野陣營挾席次優勢強勢通過《立法院職權行使法》修正案，擴大聽證調查權與人事同意權。行政院則提出覆議遭推翻後，隨即聲請憲法法庭裁判並獲大部分違憲宣告。此舉雖暫時阻擋法案，卻使司法權被捲入高度政治化的漩渦。其次，立法院修法調高原住民禁伐補償金，行政院以「立法院不得為增加預算之提議」等憲政原則為由未全額編列，引發在野黨以全面暫緩、凍結或大幅刪減中央政府總預算作為反制，致使國家重要施政與公共建設陷入停擺危機。第三，從國家通訊傳播委員會（NCC）、考試院考試委員到大法官人事提名，在野黨以資格不適任或政治色彩過重為由全面封殺或拒絕審查，多個憲政與獨立機關面臨首長空缺、實質停擺的險境。當行政院將「釋憲與覆議」作為常態防線，立法院則將「預算與人事杯葛」作為常規武器，這場以民意為名的陣地戰，正將台灣一步步推向民主治理癱瘓的危機。
制度誘因引爆權力衝突
要理解台灣當前的憲政危機，必須釐清制度設計如何誘導政治菁英摧毀民主秩序。已故政治學者Juan Linz提出「雙元正當性」（dual democratic legitimacy），正是這條惡性因果鏈條的起點。這項結構缺陷轉化為實質民主倒退（democratic backsliding）的演變過程，主要包含四個階段：
第一個階段是雙元正當性引發「零和代表權之爭」。總統與國會都來自選票，當兩者分屬不同政黨時，由於缺乏單一最高民意代表，雙方皆可自稱代表「真正的民意」。導致政治競爭不再是政策妥協，而是「誰才具備統治正當性」的零和對決。
第二個階段是憲政灰色地帶阻斷妥協，懲罰合作者。在純粹內閣制下，國會多數直接決定行政首長，若破局可即時倒閣解散。在純粹總統制下，分權界線分明且有嚴格的三分之二「反否決」門檻。然而台灣的半總統制既無國會多數組閣機制，又缺乏嚴格的反否決門檻，使得朝野認為在制度上「妥協沒有好處，退讓會被支持者視為背叛」，合作的政治誘因被徹底摧毀。
第三個階段是理性防禦升級為「行政權擴張」（executive aggrandizement）與「國會威權主義」（legislative authoritarianism）。行政權面臨國會掣肘，開始繞過代議機關，將「覆議拒簽」、「行政命令替代法律」常態化，並高度仰賴憲法法庭作為政治擋箭牌。此舉架空代議制度的監督實質，讓民主退化為行政獨斷。國會多數因無法取得執政權，轉而將監督權武器化。透過無限期阻絕人事任命、全面凍結防衛與民生預算，甚至強推未經對稱制衡的調查權，試圖以「焦土戰略」癱瘓行政運作。
第四個階段是憲政規範崩解與實質「民主倒退」。當行政與立法雙方皆利用法律漏洞進行體制內自殘，「法治原則」（rule of law）與「相互自制」（institutional forbearance）這兩大民主基石便蕩然無存。治理效能歸零、司法中立性被高度消耗，當國家面對外部危機時完全喪失凝聚力，民主體制將淪為徒具形式的空殼。
憲法拼裝車有待進廠維修
這部歷經多次修補的憲法增修條文，本質上是一輛權責不清的拼裝車，直接否定政治僵局的解決方案。首先是覆議維持門檻過低，扼殺實質協商。現行憲法將立法院推翻覆議的門檻定為全體立委「二分之一」。在野黨只要握有微弱多數即可輕易推翻覆議，行政院隨後便以拒絕執行或聲請釋憲抗衡，直接將憲政推向懸崖。其次是解散與倒閣機制脫鉤，逃避民意裁判，總統無權主動解散國會，必須被動等待立法院通過倒閣案。但在野黨基於連任成本考量，寧可癱瘓預算也絕不倒閣，導致政局完全無法「重新改選、交付最新民意定奪」的結局。第三是國會沒有閣揆同意權，權責徹底錯亂。行政院長對立法院負責，卻完全由總統任命。造成「有權無責的總統」隱身幕後，「有責無權的院長」在國會接受監督與質詢，斬斷責任政治的因果鏈。當面對地緣衝突、經濟轉型或重大公共安全危機時，這種權責不清的體制，可能無法做出迅速、具備實質正當性，而且能凝聚全民共識的決策。
兩條可能解決政治僵局的選擇
面對這場憲政僵局，必須明確在「純粹總統制」或「純粹內閣制」之間擇一。選擇一是拉高覆議推翻門檻至三分之二，借鑑美國憲政體制，將國會推翻總統否決（覆議）的門檻提高至「全體立委三分之二」。這能賦予行政權真正的防禦國會威懾力，迫使國會多數在起草法案階段，就必須與行政部門實質妥協，告別少數暴力與多數暴政。選擇二是恢復國會閣揆同意權，明定行政院長必須經立法院過半數同意。國會多數黨或跨黨聯盟直接組閣，徹底消滅「少數政府」的空間，讓行政與立法合一，回歸多數統治與責任政治。
然而，在現行政治體制下，政黨菁英不可能自願放棄擴張自身權力的目標，所以體制內的自我修正機制很難期待。唯有具備強大自主性的公民運動，將焦點從「政黨立場對決」轉向「憲政制度修補」，才能打破當前政治泥淖。台灣民主的深化，不能一直耗損在無休止的憲政爭議中。當行政與立法的雙元正當性淪為政黨零和鬥爭的遮羞布，唯有全體公民意識到制度缺陷的嚴重性，並以具體的社會動員迫使政客重寫遊戲規則，讓憲政結構走向權責相符，台灣的民主治理才能真正走出困局。
台灣當前的民主政治，正以驚人的速度走向國家機器實質的癱瘓。立法院長韓國瑜公開痛批行政院「不公布立法院三讀通過的法律」，直指「立法院不是行政院的自助餐」。行政院長則反擊要求立法院長「多讀憲法」。這場院長級的隔空交火，正是台灣憲政運作陷入泥淖的縮影。
這場民主危機的導火線，始於2024年大選後成形的「分立政府」（divided government）格局。在欠缺聯合內閣協商機制與互信基礎下，這項脆弱的結構迅速引爆全面對抗。在野陣營挾席次優勢強勢通過《立法院職權行使法》修正案，擴大聽證調查權與人事同意權。行政院則提出覆議遭推翻後，隨即聲請憲法法庭裁判並獲大部分違憲宣告。此舉雖暫時阻擋法案，卻使司法權被捲入高度政治化的漩渦。其次，立法院修法調高原住民禁伐補償金，行政院以「立法院不得為增加預算之提議」等憲政原則為由未全額編列，引發在野黨以全面暫緩、凍結或大幅刪減中央政府總預算作為反制，致使國家重要施政與公共建設陷入停擺危機。第三，從國家通訊傳播委員會（NCC）、考試院考試委員到大法官人事提名，在野黨以資格不適任或政治色彩過重為由全面封殺或拒絕審查，多個憲政與獨立機關面臨首長空缺、實質停擺的險境。當行政院將「釋憲與覆議」作為常態防線，立法院則將「預算與人事杯葛」作為常規武器，這場以民意為名的陣地戰，正將台灣一步步推向民主治理癱瘓的危機。
制度誘因引爆權力衝突
要理解台灣當前的憲政危機，必須釐清制度設計如何誘導政治菁英摧毀民主秩序。已故政治學者Juan Linz提出「雙元正當性」（dual democratic legitimacy），正是這條惡性因果鏈條的起點。這項結構缺陷轉化為實質民主倒退（democratic backsliding）的演變過程，主要包含四個階段：
第一個階段是雙元正當性引發「零和代表權之爭」。總統與國會都來自選票，當兩者分屬不同政黨時，由於缺乏單一最高民意代表，雙方皆可自稱代表「真正的民意」。導致政治競爭不再是政策妥協，而是「誰才具備統治正當性」的零和對決。
第二個階段是憲政灰色地帶阻斷妥協，懲罰合作者。在純粹內閣制下，國會多數直接決定行政首長，若破局可即時倒閣解散。在純粹總統制下，分權界線分明且有嚴格的三分之二「反否決」門檻。然而台灣的半總統制既無國會多數組閣機制，又缺乏嚴格的反否決門檻，使得朝野認為在制度上「妥協沒有好處，退讓會被支持者視為背叛」，合作的政治誘因被徹底摧毀。
第三個階段是理性防禦升級為「行政權擴張」（executive aggrandizement）與「國會威權主義」（legislative authoritarianism）。行政權面臨國會掣肘，開始繞過代議機關，將「覆議拒簽」、「行政命令替代法律」常態化，並高度仰賴憲法法庭作為政治擋箭牌。此舉架空代議制度的監督實質，讓民主退化為行政獨斷。國會多數因無法取得執政權，轉而將監督權武器化。透過無限期阻絕人事任命、全面凍結防衛與民生預算，甚至強推未經對稱制衡的調查權，試圖以「焦土戰略」癱瘓行政運作。
第四個階段是憲政規範崩解與實質「民主倒退」。當行政與立法雙方皆利用法律漏洞進行體制內自殘，「法治原則」（rule of law）與「相互自制」（institutional forbearance）這兩大民主基石便蕩然無存。治理效能歸零、司法中立性被高度消耗，當國家面對外部危機時完全喪失凝聚力，民主體制將淪為徒具形式的空殼。
憲法拼裝車有待進廠維修
這部歷經多次修補的憲法增修條文，本質上是一輛權責不清的拼裝車，直接否定政治僵局的解決方案。首先是覆議維持門檻過低，扼殺實質協商。現行憲法將立法院推翻覆議的門檻定為全體立委「二分之一」。在野黨只要握有微弱多數即可輕易推翻覆議，行政院隨後便以拒絕執行或聲請釋憲抗衡，直接將憲政推向懸崖。其次是解散與倒閣機制脫鉤，逃避民意裁判，總統無權主動解散國會，必須被動等待立法院通過倒閣案。但在野黨基於連任成本考量，寧可癱瘓預算也絕不倒閣，導致政局完全無法「重新改選、交付最新民意定奪」的結局。第三是國會沒有閣揆同意權，權責徹底錯亂。行政院長對立法院負責，卻完全由總統任命。造成「有權無責的總統」隱身幕後，「有責無權的院長」在國會接受監督與質詢，斬斷責任政治的因果鏈。當面對地緣衝突、經濟轉型或重大公共安全危機時，這種權責不清的體制，可能無法做出迅速、具備實質正當性，而且能凝聚全民共識的決策。
兩條可能解決政治僵局的選擇
面對這場憲政僵局，必須明確在「純粹總統制」或「純粹內閣制」之間擇一。選擇一是拉高覆議推翻門檻至三分之二，借鑑美國憲政體制，將國會推翻總統否決（覆議）的門檻提高至「全體立委三分之二」。這能賦予行政權真正的防禦國會威懾力，迫使國會多數在起草法案階段，就必須與行政部門實質妥協，告別少數暴力與多數暴政。選擇二是恢復國會閣揆同意權，明定行政院長必須經立法院過半數同意。國會多數黨或跨黨聯盟直接組閣，徹底消滅「少數政府」的空間，讓行政與立法合一，回歸多數統治與責任政治。
然而，在現行政治體制下，政黨菁英不可能自願放棄擴張自身權力的目標，所以體制內的自我修正機制很難期待。唯有具備強大自主性的公民運動，將焦點從「政黨立場對決」轉向「憲政制度修補」，才能打破當前政治泥淖。台灣民主的深化，不能一直耗損在無休止的憲政爭議中。當行政與立法的雙元正當性淪為政黨零和鬥爭的遮羞布，唯有全體公民意識到制度缺陷的嚴重性，並以具體的社會動員迫使政客重寫遊戲規則，讓憲政結構走向權責相符，台灣的民主治理才能真正走出困局。