美國“先發制人”網路打擊政策: 背景、條件與挑戰

2013年2月，據《紐約時報》報導，隨著美國網路武器的不斷發展，美對此進行了一項 “秘密法律評估”，結論認為，若發現可靠證據，表明外國將對美發動重大數字攻擊，總統將有權下令發動“先發制人”網路打擊。這是美制定“網路戰”規則的又 一努力，對網路安全及國際規則制定有重要影響。

一、“先發制人”網路戰規則的多重背景

（一）美國初步明確“網路戰”規則。早在 2010年，美就已著手制定“網路戰”規則，考慮以“進攻性的方式”來保護其電腦系統，包括採取先發制人行動。[1] 兩年之後，美對“網路戰”相關問題的認識、看法和立場逐漸清晰。2012年9月，美國務院韓裔首席法律顧問高洪柱（Harold Hongju Koh）系統闡述了“國際法在網路空間的適用性”問題，認為現有國際法適用於網路空間，無需另立新法。[2]

在制定“網路戰”規則的同時，美對其 網路武器庫的使用問題也進行了“秘密法律評估”，認為美處於危險之中時可對構成威脅的國家發起網路攻擊。評估還規定了美情報機構如何搜索遠端電腦網路， 尋找對美發動潛在攻擊的跡象；若總統批准，即使沒有（與所在國家）宣戰，也可向其注入破壞性代碼，攻擊敵手。當然，具體內容將高度保密。

（二）美 國網路戰能力增強，網路溯源能力有所“突破”。近年來，美採取一系列舉措，成立網路司令部，建立“網路靶場”，啟動“愛因斯坦”計畫，舉行多次“網路風 暴”演習，努力加強網路能力。[3] 2010年，美國防部預算檔就表明，國防部正在開發一系列網路能力，包括可對“敵方資訊系統進行攻擊和刺探”的工具，以及可以“欺騙、拒絕、阻斷、降級 和破壞”資訊和資訊系統的工具。最近，美國防部批准在未來幾年把其網路司令部擴大5倍，從目前約900人增加到4900人，大幅增強保護關鍵電腦網路的 能力。

溯源問題一直是應對網路威脅的最大技術難題，美官員更是對其“網路戰”能力諱莫如深。2012年10月，帕內塔卻對路透社表示，為解決溯源 問題，美國在網路取證方面投入巨大，“正取得回報”。當月，帕內塔在他的首次網路政策演說中宣佈，美軍現在有能力追蹤到電腦網路攻擊的源頭；他還承認美 擁有先進的網路進攻能力，若發現即將發生的攻擊，有能力發起“先發制人”行動。

（三）美國遭受網路攻擊增加，並被曝光。美此時出臺“先發制人”網 絡戰規則，適逢對美企業和關鍵基礎設施的網路攻擊大幅增加之時。最近，美政府機構、主要媒體甚至互聯網企業先後曝光遭網路攻擊情況，大力造勢，美網路安全 壓力似乎陡增。美國土安全部宣佈，美一家電站受網路攻擊長達數周之久。美國主流媒體更紛紛指責他國駭客侵入其電腦網路。隨後，《紐約時報》便披露了“先 發制人”的“網路戰”新規則。

近年來，美政府部門和情報機構一直鼓吹網路威脅的嚴重性，但公眾對此表示懷疑，不利於為網路立法塑造良好的輿論環 境。批評者更是認為，承包商和諮詢公司誇大網路威脅，由此賺取數十億美元。然而，2010年伊朗納坦茲核設施遭“震網”蠕蟲病毒嚴重破壞，凸顯網路攻擊威 力。“賊喊捉賊”，雖然此事為美國所為，但其破壞性卻對美網路政策產生“倒逼”效應，使其更加重視自身網路安全。

（四）2012年網路立法失敗， 新立法需要新動力。由於兩黨紛爭，政府、利益集團及公眾意見分歧，2012年美國網路安全立法陷於失敗。雖然短期內黨派、集團利益爭鬥難決高低，但網路威 脅日益增加，將迫使美國進一步推動網路立法，加強網路安全。為此，人們認為白宮應發揮更大“權威”和領導作用，白宮為此面臨巨大壓力。此時出臺“先發制 人”網路打擊政策，有為2013年網路立法“搖旗?喊”的考慮，突出奧巴馬政府的“有所作為”。此舉既可凸顯網路威脅的嚴重性，也表明美國擁有強大的網路 能力和先進的網路技術，可增強公眾對政府立場和能力的信心，進而贏得公眾、私營部門和國會的支持，為其在2013年的網路立法鋪路。

二、“先發制人”網路打擊的條件明確

（一） “積極防禦”和“先發制人”網路安全政策“箭在弦上”。2010年，美國防部副部長威廉•林恩曾提出，將對軍用電腦系統進行“積極防禦”，並把這稱作 “美國網路防禦方式的根本轉變”。然而，美政府內部最初並未清晰界定“積極防禦”，對其含義也未達成共識，對應否採取“先發制人”行動更是心存疑慮。美國 防部認為有責任把不良代碼阻擋在其網路邊界之外，一旦知道威脅來源，就應盡力清除威脅。林恩認為“積極防禦”是指“伸展出去”，在惡意軟體抵達軍用網路入 口之前就阻止它們。還有高級防務官員認為，如果網路運營商發現某些攻擊者即將向安裝在美國某地的設備發佈網路命令，產生“災難性影響”，那麼即使（攻擊 者）位於中立國家，也“沒有理由不應先發制人”。

另一種觀點認為，美“很不願意進入外國網路空間採取先發制人行動”，反而可使用其他非網路武器來 應對威脅，包括採取外交行動、向外國求助等。此外，還有人擔心網路安全國際對話的“軍事化”，擔心外國也會以“積極防禦”和“先發制人”等“作為其思想基 礎，從而引發針鋒相對的迴圈”。不過，根據美網路戰略規劃，下一步部署用於“先發制人”的網路武器將“合乎邏輯”。

（二）實施“先發制人”政策， 需遭“重大”網路攻擊，並經總統授權。迄今，奧巴馬只在擔任總統初期批准了一次使用網路武器，下令對伊朗核設施發起代號為“奧運會”的網路攻擊，亦即“震 網”蠕蟲病毒。2012年10月，帕內塔表示，只有在某些極端情況下，才會採取先發制人行動；若美軍發現了迫在眉睫的攻擊威脅，會對美國造成巨大物理破壞 或殺死美國公民，美軍應有權採取行動，打擊那些將攻擊美國的人。

美談論“網路9•11”、“網路珍珠港”已有時日。由於迄今並未發生造成重大人員 傷亡的網路事件，人們實際上對之認識模糊，更有人認為這是美政府、政黨和互聯網企業故意誇大網路威脅。然而，伊朗核設施受到的網路攻擊也給美敲響警鐘，擔 心電力、金融和航空系統遭到破壞，特別是恐怖分子和犯罪集團等發動網路攻擊。鑒於網路武器威力巨大，美很快便決定，就像核武器一樣，只有三軍總司令直接下 達命令，才能釋放它們。

根據新規則，雖然美國防部網路工具為數最多，但將不參與防禦對美企業或個人的普通網路攻擊。這將由國土安全部負責，聯邦調 查局負責調查網路攻擊或網路竊取。若無總統命令，美軍將被排除在美國內行動之外，但可參與針對美國的“重大”網路攻擊。對於何謂“重大”網路攻擊，目前尚 不得而知。為保持模糊性，美故意對其門檻保密。迄今，帕內塔僅以“網路9•11”、“網路珍珠港”等模糊術語作為“紅線”。換言之，若網路攻擊對美造成 “9•11”那樣的損傷，美就將採取“先發制人”行動。

因此，美進行“先發制人”網路打擊的條件相對明確，一是遭受“重大”網路攻擊，二是由總統 親自下令、授權。但是，一種可能的例外是由軍方實施“嚴密定位”戰術打擊，如在對敵手進行常規打擊時，關閉其防空系統。[4] 因此，美“先發制人”政策具有兩面性，既謹慎行事，任何“先發制人”網路攻擊均需總統授權，也咄咄逼人，“先發制人”本身便是例證。例外情況的存在更為美 今後濫用“先發制人”網路打擊埋下伏筆。《福布斯》評論說，“新網路政策為美軍方和情報機構部署網路武器及打擊其他國家鋪平了道路。”

三、“先發制人”網路打擊面臨多重挑戰

（一） 技術能力和戰術可行性難題。美軍認為，網路空間是除海、陸、空和太空之外的“第五空間”，對戰場勝利至關重要。因此，美非常重視網路打擊能力。2012年 10月，美國家安全局局長兼網路司令部司令基斯•亞歷山大將軍表示，“我們必須擁有進攻能力，以即時關閉那些試圖攻擊我們的網路。”然而，“一些官員和專 家懷疑是否存在能有效利用這種能力的技術”。因此，人們不僅質疑“是否有必要採取這種（先發制人）措施”，而且質疑美國是否擁有發動“先發制人”網路打擊 的能力。[5]

網路攻擊具有匿名性、溯源難等特點，“先發制人”網路打擊在“戰術行動”可行性方面也面臨難題。由於很難通過互聯網識別敵方電腦 的精確配置，因此很難在阻斷敵方電腦攻擊能力的同時，而不影響其他可能與之相連的電腦。2008年，美懷疑沙特的一家網站為伊拉克自殺性炸彈提供便 利，便採取行動解除之，但無意中也連帶阻斷沙特300多台伺服器。鑒於網路溯源的高難度，美恐怕也難做到“精確定位”而不傷及無辜。

（二）主權與 法律難題。對其他國家的“攻擊性”電腦採取行動，摧毀 “敵對”網路，需越過國家邊界，侵犯該國主權。因此，主權和國際法是美“先發制人”網路政策面臨的又一難題。美政府律師也質疑國防部是否擁有採取某些行動 的法定權力，如關閉美國並未與之開戰的國家的網路；中情局則認為，這屬於“秘密”行動，只有中情局在得到總統命令時才能執行。基斯•亞歷山大也承認，進攻 能力必須以“法治”為基礎，這是“網路戰”規則辯論的關鍵難題。實際上，啟動“秘密法律評估”後，美國防部、國務院、司法部、國土安全部和國會一直在討論 有關可行的選擇。

自衛權是國際法賦予各國的一項基本權利，但在現實中卻很難辨別自衛和進攻性行動之間的界線。實際上，所謂的“秘密法律評估”就是 要解決美“先發制人”網路活動所面臨的上述法律和主權難題，試圖為美網路行動劃定“合法”界限，使其政策“清晰化”，並為今後的“先發制人”攻擊剷除障 礙。

（三）美擔憂“先發制人”網路打擊造成負面影響，甚至“引火焚身”，自食惡果。2003年，小布希總統基於伊拉克擁有大規模殺傷性武器的虛假 情報，以“先發制人”為由入侵伊拉克，致使“先發制人”政策臭名昭著，備受爭議。就“網路戰”而言，“先發制人”面臨著更大的兩難問題：遭“先發制人”網 絡打擊的國家很容易辯稱自己“清白無辜”，從而削弱其合法性。美高官也承認，“很難向世界提供證據，表明你打擊的是某些有致命危險的電腦代碼”。

在 制定新規則時，美並非沒有顧慮，甚至十分在意“先發制人”網路行動的影響。參與規則制定的官員表示，美政府此項評估涉及的一個重大問題，就是界定在終止或 報復網路攻擊時，“什麼才算是合理與相稱的武力”。美尤其擔心“先發制人”政策成為他國對美發動攻擊的理由，以至威脅自身安全。例如，在攻擊伊朗核設施期 間，奧巴馬堅持認為應“精確定位”，不影響醫院和電力供應，還屢次擔憂美使用網路武器一事可能被他人用作攻擊美國的藉口。

（四）美“備戰網路”情 況不透明，引發國內民眾擔憂，今後可能成為美國內政治鬥爭的重要話題。目前，美軍事預算面臨大幅削減，但國防部仍大幅擴編“網路司令部”，加強網路能力， 制定“網路戰”規則。然而，美政府為“網路戰”所作努力不透明，引起越來越多的擔憂。《華盛頓郵報》評論說，“我們擔心的不是（網路）部隊的增長，而是幕 後發生了什麼。”圍繞“網路戰”存在與否、“網路戰”門檻、國際法適用性等相關問題，美國國內一直爭論不斷，對其“先發制人”網路政策形成牽制。

四、中國的應對之策

中國也是網路攻擊的受害者之一，網路安全形勢嚴峻。對於美“先發制人”網路政策，中國自然不必對號入座，但應積極應對，既維護國家網路安全，也保持互聯網健康發展。

（一） 秉持開放態度，加大與美直接對話力度，即使不能建立網路互信，也應讓美方瞭解中國對外開放而非封閉的態度。在“戰略與經濟對話”框架下的“戰略安全對話” 中，中美已就網路安全展開對話。中國互聯網協會、美國東西方研究所等機構也已進行聯合研究，發佈有關報告，這有利於雙方增進瞭解，增強互信。最近的事態表 明，中美仍需加大對話力度和深度。美總統國家安全事務助理湯姆•多尼隆3月11日在亞洲協會的演講中提出與中國開展“建設性直接對話”，中方可秉持開放態 度，回應美方要求，適當照顧美方關切，逐步化解美對中國的疑慮。同時，可在對話中逐條與美方磋商中國于2011年向聯大提交的“資訊安全國際行為準則”， 尋求最大共識，提升中國話語權。

（二）大力宣導和推動國際合作，維護共同安全。在相互依賴的當今世界，任何國家都難以獨善其身，獨處一隅。在相互 連接的網路世界，亦是如此。因此，進行網路安全國際合作既是一種現實需要，也是一種戰略必須。當前較為緊要的是，中國在外交上要繼續大力宣導和推動國際合 作，共同應對各種網路威脅。無論是網路空間的虛擬性、匿名性等特點，還是資訊與通信技術的日新月異，都削弱了網路安全的絕對性；美國不可能獲得絕對網路安 全，中國也不能。儘管美試圖通過“先發制人”網路政策獲得安全，維護優勢，但也面臨各種難題，最終恐怕難以奏效。實際上，唯有國際合作，才是加強網路安 全、構建網路和平、維護網路秩序的最佳途徑。

（三）推動建立網路空間國際行為準則，制定針對網路武器的國際公約。目前，規則之爭是網路空間國際博 弈的焦點。美試圖發動“先發制人”網路戰；北約專家組制定了“塔林手冊”，明確了國際法在網路空間的適用性[6]；2011年9月，中國與俄羅斯等國共同 在聯大提出“資訊安全國際行為準則”草案，旨在推動國際社會建立和平、安全、公正、開放的資訊和網路空間。今後，中國應繼續大力支持聯合國和國際電信聯盟 等國際組織在互聯網治理中發揮主導作用，制定網路空間國際行為規範。

鑒於網路武器威力巨大，國際社會可以借鑒《化學武器公約》、《核不擴散條約》等，制定“網路武器國際公約”，維護網路穩定、和平與安全。當然，網路武器具有核查難、成本低等特點，簽訂有效“網路武器公約”並非易事。

（四） 大力發展網路攻防兩方面技術，夯實維護中國網路安全和國家安全的根基。大部分網路活動屬於網路犯罪、網路間諜範疇，稱不上“網路戰”。後者背後通常都有國 家的影子。針對這類網路活動的反制措施，將是今後美網路政策的重點。近年來，美在網路溯源方面也有所突破，攻防能力兼備。中國今後亦應繼續大力發展網路攻 防兩方面技術能力，鑄就自身網路安全技術盾牌。

參考文獻：

[1] Ellen Nakashima, “Pentagon considers preemptive strikes as part of cyber-defense strategy”, The Washington Post, August 28, 2010, http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2010/08/28/AR2010082803849_pf.html.

[2] Harold Hongju Koh, “International Law in Cyber: Remarks as Prepared for Delivery by Harold Hongju Koh to the USCYBERCOM Inter-Agency Legal Conference Ft. Meade, MD, September 18, 2012”, Harvard International Law Journal, Vol.54, December 2012.

[3] 徐龍第．網際空間硝煙起：怎麼看網路安全新邊疆[C]．國際熱點怎麼看．北京：世界知識出版社，2013：142-145．

[4] David E. Sanger and Thom Shanker, “Broad Powers Seen for Obama in Cyberstrikes”, The New York Times, February 3, 2013, http://www.nytimes.com/2013/02/04/us/broad-powers-seen-for-obama-in-cyberstrikes.html?_r=0.

[5] 同[1]。

[6] Michael Schmidt, ed., Tallinn Manual on the International Law Applicable to Cyber Warfare, Cambridge: Cambridge University Press, 2013.

（來源：《當代世界》，2013年第7期。）

【中國國際問題研究所／徐龍第】2013/09/23

http://www.ciis.org.cn/chinese/2013-07/30/content_6165479.htm