全球治理體系的改革及基本思路

由於歷史原因，現有全球治理體系及其運行的主要載體——國際制度和國際組織、機構，存在著不公正、不合理的現象，致使全球治理體系不能有效管理全球事務，難以應對全球性挑戰。新興國家崛起後，形勢需要按照民主化的原則，改造不合理的行為體，推動建立一種以全球廣泛參與、融合各種文明治理思想、各國共同治理為核心的新型全球治理體系。

一、當前全球治理體系的運行狀況

全球化推動全球治理體系加速轉型，其主要載體面臨重新洗牌局面：新興國家和發展中國家積極在“攻”，要求改革西方壟斷、操縱的舊體系，成為影響全球治理架構的重要“撬動性”因素；發達國家竭力在“守”，力圖守住對其有利的治理格局。二戰結束以來至今，全球治理體系及規則主要通過以下五級“塔型”載體得以運作：

第一級為“塔基”,由多數成員國參加的大型國際組織構成載體的基礎，是所有成員國宣示立場、觀點、政策的場所，如聯合國、世貿組織、IMF、世界銀行等；

第二級為“可變的GX”形式，由部分國家因利益、經濟、地緣、歷史趨同而組成的利益集團“Group”，並由若干數量不一的“X”成員國共同構成，如、歐盟、“G8”、“G20”、“金磚國家”等；

第三級為“可變的GX+領導力量（Leading power）”,既在“可變的GX”基礎上由一個或若干個關鍵國家組成，在達成最終協議前能夠發揮關鍵和帶頭作用，完成相互妥協與利益的分配。如歐盟中的“法德軸心”、北約中的美國；

第四級為“不變的P（Permanent）5”，即聯合國安理會常任理事國機制及其5個常任理事國；

第五級為塔尖，通常在不同治理領域的頂端由兩個實力相當、既對立又合作、下注最大的玩家形成的合作或競爭關係。如作為全球第一、第二大經濟體的中美，在核武器及常規軍備領域形成的美俄較量。

二、確立現行治理體系改革的基本思路

改革現行不合理的全球治理體系乃眾望所歸，人心所向。若要對二戰以來形成的五級“塔型”載體實施改革，必須先要確立改革全球治理體系的基本原則和思路，它至少應包括以下四個方面內容：

（一）確立“責任化”

新興大國的崛起必然激起現有大國的反應，崛起和遏制崛起將在相當長時期內成為一對主要矛盾。既有利益者——西方發達國家與既有利益的挑戰者——新興大國如何共處、合作，處理好“責任”問題極為重要。現有大國、新興大國或地區集團可根據自身綜合實力和影響力的不同，在不同治理領域中承擔起份量不同的責任和義務，確立各司其職、各盡其能的“有區別的共同責任”，實現治理主體間的“責任化”。

（二）承認各要素的“多極化”和“多元化”

治理載體的各要素如主體、客體、價值取向等越來越多極化、多元化。治理一個多極化世界，需要建立多元的權力分配結構，以多邊主義維護國家利益，在包容、互鑒基礎上以“多元治理”代替以往“壟斷治理”或是“霸權治理”的模式。

（三）推動治理方式的“共同化”

“共同化”原則是強調行為者的參與性、合作性、行動性與治理的層次性。解決各種挑戰需要每個國家的共同合作與應對，催生了全球事務的民主化治理，這一理念強調國家、組織和公民社會都是國際社會平等一員。新興國家與傳統發達國家在治理方式上，可以探尋“共同合作”、“共同策劃”的路徑。

（四）掌控未來發展的“集團化”

以發達國家為一集團、新興國家和發展中國家為另一集團的“集團化”合作與競爭，在全球治理體系的塑造中日漸明朗：一方是傳統發達國家為應對新興國家、發展中國家群體性崛起，加緊抱團。美加緊推動建立“跨大西洋貿易與投資夥伴關係”（TTIP）和“跨太平洋夥伴關係協議”（TPP），應對新興國家的意圖十分明顯；另一方則是新興國家、發展中國家也在為捍衛自身利益日趨團結。 “集團化”源於不同價值理念、不同文明、不同治理模式國家與集團的重新“合併同類”。這種新“集團化”趨勢雖不同於冷戰時期美蘇兩大集團間意識形態的對抗，但也需要國際社會加以管控，以防“集團化”對抗局面的再現。

三、改革的具體步驟

在改革過時治理載體的固有模式、制度，建立和完善適應形勢發展需要的新載體，形成多層次、多領域、高效率的協商機制和多邊合作機制方面，中國和其它新興國家大有可為，面臨諸多機遇：

第一， 針對第一級結構，原則是在維持中加以改進。

由世界大多數國家構成的塔基，基本反映了當今新興國家、發展

中國家以及發達國家的利益和訴求，不僅發達國家從中獲益，新興國家和發展中國家也從現有體系中獲利匪淺，推翻以聯合國為主導的國際政治、經濟和安全格局既不現實也沒必要。

建議維持其現狀的穩定，並在此基礎上推動改革並加以完善。在政治領域，聯合國的財政改革及安理會改革是當前的焦點，但因這兩方面的改革涉及面廣、觸及國際政治、安全治理的根本以及包括中國在內的主要大國的核心利益，因而改革的難度極大，不易輕易改動。但在經濟治理領域卻存在較大的改革空間，中國宜和其它新興國家一道，推動落實已經確定的IMF出資份額和治理方案，積極利用2015年世界銀行重新審議投票權改革的機會，推動世行/IMF第三階段投票權改革。

第二，針對第二級，實施以創新為主的變革戰略。

全球問題的緊迫性、解決問題的專業化、單一化，加快了治理

角色與機制的變化。這就給予中國在議題設定權、公共產品提供方面更大的權力和活動空間，也促使中國與新興國家更有可能參與國際治理的地位制度化，從而推動治理過程中對話與協商的模式更加合理公正。

在此環節宜大力發揮中國“責任大國”作用和影響，重點推出重大理論創新和實踐。以“金磚國家”的成功經驗，就專門議題如區域一體化、氣候變化、海洋權益、網路安全、北極開發、和平利用太空等熱點領域創立新理論、新機制，目標是以新載體帶動建立新型全球治理體系，以取代不合理的舊體系。在“金磚國家”問題上，強化“金磚國家”的經濟和政治作為，在此基礎上團結其它新興國家和發展中國家，使之成為改革現有載體（如世行、IMF）能力不足和嚴重缺陷的“推進器”，為發展中國家提供更多更靈活地選擇的“平臺”，增強新興國家在全球治理中的地位和影響的“基地”，以及發展中國家與發達國家溝通、合作的“橋樑”。

第三， 針對第三級，應積極發揮中國“領導力量”的帶頭作用。

具有較強綜合實力、影響力和號召力的大國權威作用，相較其他國家具有不可替代性。“塔型”結構中的第一、第二級載體雖然保證了對各國或各機構參與全球治理及制度性或非制度性安排進行督促，扮演了問題發掘者、提出者和治理宣導者的角色，但受制於本身

統籌力、執行力和感召力的限制，無法為有效治理提供實質性保障。

中國可以在次區域治理、區域治理和全球治理中，積極發揮好“Leading power”，實施與自身實力相符的影響力，同時在“權責相適應”原則下，承擔與自身能力及歷史背景相匹配的國際責任，而

不被發達國家以平等的名義加以過度的責任和負擔。

第四，針對第四級，以責任原則維護“不變的P5”。

安理會擴容和稀釋否決權對國際安全治理不利，五常肩負著維護世界和平與安全的重大責任，未來在較長時期維持現有局面對全球維穩的意義重大。

建議在聯合國安理會改革問題上持保守和謹慎的態度。指出較為現實和理想的途徑是，政治安全領域和經濟金融領域的改革應分“兩步走”，即未來國際治理制度可組成複合形的“不變加可變”的“P5+GX”模式：一是由安理會五常在全球政治安全領域組成固定量的“P（permanent）機制”，二是在全球經濟金融治理領域形成可變數的 “Group+X”機制，兩個領域的改革並駕齊驅，形成“不變的P5”+“可變的GX”機制。

第五，針對第五級，以新型大國關係塑造塔尖。

大國關係在相當程度上決定著國際體系的走向。全球治理體系的頂端設計和構造，涉及新興大國與守成大國是走向零和博弈老路，還是開闢一條超越衝突、實現平等互信、包容互鑒、合作共贏的新路，對未來全球治理體系建設起著決定性作用。

應以新型大國關係的理念，運用到新型全球治理載體及體系的塑造中，將中美新型大國關係延伸到全球治理領域，以合作共贏為核心，摒棄傳統治理模式，避免中美對抗導致全球治理失序。

綜上所述，將傳統治理載體推倒重來的激進做法不可取，將傳統載體的改革和新型載體的建制齊頭並進，走雙軌增量的漸進道路，才能最終建立更為公正、有序、均衡、包容的新型全球治理制度及其體系。

【中國國際問題研究所／研究成果】2013/07/18

http://www.ciis.org.cn/chinese/2013-07/18/content_6131097.htm