陸新型城鎮化 任務重挑戰大

陸新型城鎮化 任務重挑戰大

「城鎮化」是中國大陸今年最熱門名詞之一，肩負「擴內需、轉結構」任務，這可能是人類歷史上規模最驚人的發展，所釋出的龐大商機，深受全球關注。

城鎮化是指農村發展為城市的過程。改革開放以來，大陸城鎮化進程已取得巨大成果。1978年大陸城鎮化率是17.9%，2012年達到52.6%。相當於每年以1個百分點成長。

不過，大陸的城鄉差距仍然巨大，城鎮化還有很長的路要走。

大陸有數億人屬流動人口，也就是仍屬農村戶籍，但住在城市的農民工，儘管目前有7億人住在城市，相當於台灣總人口的30倍，美國總人口的2倍以上，但農民工和城市原有居民生活水準相去甚遠，反映城鎮化過程中亟需解決的問題。

在城鎮化進程中，以北京市為例，胡同一條一條拆了，蓋起了一棟一棟的公寓大廈、購物中心；馬路拓寬了，十線道比比皆是，地鐵一條一條的興建。麥當勞，肯德基等外商品牌一一進駐。

不只萬丈高樓平地起，城鎮化帶來持續成長的內需力道也很驚人。住在北京的台灣設計師利旭恆說：「10年前去逛IKEA，沒什麼人。如今去IKEA，大家買東西都是一箱一箱的搬。」

城鎮化所帶動擴大內需的動力，正是大陸官方期盼可協助大陸轉變經濟發展方式的動能之一。所以「城鎮化」不僅成為大陸今年六大經濟工作要務，也成為大陸今年最熱門的名詞之一。

大陸國務院總理李克強說：「世界經濟長期低迷是事實，大陸經濟發展只能依靠內需，目前最大內需就是發展滯後的城鎮化。」「城鎮化是發展的最大潛力，而真正的發展必須要依靠改革。」李克強一席話，點明城鎮化在大陸經濟轉型戰略中所占的重要地位。

大陸官方期待城鎮化不僅能帶動房地產等一系列投資，使農民變成市民後，帶來大量消費，進而更可創造龐大的就業機會。

更重要的是， 如果大陸城鎮化率未來仍以每年1個百分點向上成長，城鎮化率一旦達到70%或80%，這代表大陸還會有數億人住到城市裡。這很可能還要增加上百個百萬人口級的城市。

對於大陸新型城鎮化將帶動的商機，各國商人早已摩拳擦掌，躍躍欲試。大陸前國家發展和改革委員會副主任彭森認為，只要城鎮化率每年保持1個百分點成長，到2030年就可帶動人民幣30兆至40兆元投資額。

大陸城鎮化政策外表充滿了誘人的經濟成長前景。不過，如果沒有處理好中央與地方政府之間的關係、地方政府與農民之間的關係、農村集體經濟組織領導幹部與普通成員之間的利益關係，城鎮化恐怕反而會成為引爆社會矛盾的導火線。

大陸這場城鎮化世紀工程成效，不僅牽動大陸本身經濟發展，也攸關許多外商搶進中國，參與內需經濟繁榮的新契機。全球正拭目以待。

戶籍二元制 陸城鎮化絆腳石

大陸城鎮化首先要解決中國獨特的城鄉二元戶籍制度，這種結構建立於1950年代計劃經濟時期，被稱為「早熟社會主義國家」，如今卻成為城鎮化的絆腳石以及加深社會矛盾的主因。

北京市今年2月初街頭一改以往壅堵窘狀，特別容易「打車（招計程車）」，計程車司機對中央社記者說：「大家都回家了，每年春節都如此。」

不只北京如此，每年農曆春節前後40天，中國大陸各地總計高達30多億人次的人口流動「春運」，被稱為全人類規模最大的、周期性大遷徙。

為什麼會如此？因為在城市工作的約數億人口的「農民工」，每到春節前夕總要回老家探望父母與幼兒，順便發發紅包。

稱為「農民工」，是因為這些到城市打工的農民，戶籍仍在農村，雖然住在城市，所有消費行為仍是農民屬性。

事實上，根據中國社會科學院2010年公布的農民工大型調查顯示，8成農民工不願放棄農地，不願轉為非農戶口。

很多台灣民眾可能不知道，在大陸只要擁有農村戶籍，一出生就會有政府分配的土地，但屬於「集體擁有」，不能私自買賣。村民出嫁、死亡或擁有城市居民戶籍時，當地村委會就會進行農地重分配。

大陸農地「集體擁有制」源於中共建政後，進行土地改革，把地主的土地沒收，把7億畝土地分配給沒有地或少地的約3億多的貧農人口。

不過，大陸農民擁有個人土地的時光僅短短幾年，1950年代大陸推動合作化運動，農地就走向了「集體擁有制」。

相對於農村土地集體化，城鎮居民雖沒有土地所有權，但卻享有眾多福利，生活條件遠超過農民。

政治大學國家發展研究所所長吳德美告訴中央社記者：「在1950年代大陸農民集體擁有土地，而大陸中央則把城市人福利全都包下來了，例如工作、住房等，學者把中共此階段稱為『早熟的社會主義國家』。」

她說：「鄧小平1982年修憲時，明定『城市的土地屬於國家所有』，可能是城市人福利幾乎都是政府所給的，所以並沒有引發什麼抗議，城市土地一夕之間就由憲法明文規定為國家的了。」

回顧歷史，1950年代大陸城市是國有土地與私有土地並存，之後一系列運動，對私有地進行社會主義改造，由國家經營。文革時期及之後，土地實際上不再是私人的。但直至1982年修憲，才由憲法明定城市土地國有制。

這項當初為中共贏得「早熟社會主義國家」的城鄉二元化戶籍制度，如今卻成了學者所說的「地球上最大規模把人綁死在土地上的制度」，「進行中國內部移民成了非常困難的事」，也是加深城鄉差距、貧富差距的元兇之一。

中央研究院社會學研究所助理研究員林宗弘分析：「因為中國戶籍制度是不可逆轉的，農民可以變成城市居民，但城市居民是不能變成農民的。不少農民因為不願放棄農地，『所以不願上樓』。」

吳德美說：「常聽到北京等大都市有高學歷蟻族的存在，其實，有些農民並不想放棄農地。」

「以往農地可能是『生財工具』，但對於大陸現代農民而言，土地可能是『致富工具』。一旦土地被徵收成了城市用地，獲得的徵收補償，農民就可能因此一夕致富。」吳德美接著分析。

不只「農民不願上樓」，地方政府也不希望愈來愈多的農民變成市民，因為戶籍與許多城市居民的福利相掛鉤，市民一旦變多了，地方財政支出恐無力負擔。

大陸地方政府通常必須負擔市民的義務教育、社會保障、就業服務、醫療衛生、保障性住房及公用設施等方面公共成本。

大陸國務院發展研究中心曾測算，一位農民工市民化的成本約人民幣8萬元。若讓1.6億農工民變成市民，就得花上人民幣上兆元。這是相當驚人的財政支出。

因而許多人口輸入的大省或大城市，對農民成為市民的戶籍門檻規定得相當嚴。

以北京市為例，外地人想申請戶籍，至少要拿到工作證，且穩定繳納所得稅、社保金達7年以上。但大陸個人所得稅起徵點是3000元，有些農民工的月薪根本還不到3000元。

如何進行戶籍改革，以達到真正的城鎮化成效，將是大陸未來要面臨的嚴峻挑戰。

陸新型城鎮化成效 土改是關鍵

大陸烏坎事件全球矚目，屢見不鮮的抗議事件凸顯出「農地集體擁有」下隱藏的貪腐、土地財政等弊端，能否啟動土地制度改革、中央與地方博弈，左右城鎮化成效。

「沒錢，沒地，已經難以生活，政府對土地問題一拖再一拖再拖，我們只好用雙手反抗！……我們還被描述為『一小撮分子煽動』起來的，這是極大的污蔑！」一位烏坎村民當時向媒體吐露心聲。

中國大陸廣東省汕尾陸豐市烏坎村村民委員會前幾年在村民不知情情況下，陸續轉讓3200畝農地，賣地款項逾人民幣7億元（約新台幣34億元），但每戶僅獲得550元補償款，引發村民不滿。

當地村民連續2年上訪無果後，2011年發起抗議行動，汕尾市政府對此定義「境外勢力介入」，且村民薛錦波遭刑事拘留關押3天後死亡，激化村民抗議，引發國際關注。

雖然大陸當局快速介入化解，不過，研究顯示，大陸每年10萬起的群體性事件，類似烏坎的農村抗爭就占約6成。

事實上，「農村土地集體所有制」伴隨當地村官貪腐，釀成了這些大陸農村抗爭事件。

專研中國戶籍、土地等制度的中央研究院社會學研究所助理教授林宗弘對中央社記者表示：「在中國農村，土地不是農戶私人擁有，而是一個村共同擁有。當初立意是為保護農民，避免土地私有化後，集中到大戶手上。但反諷的是，如今此制度竟成了地方政府剝奪農民的工具。」

大陸不少地方政府向農民徵收農地，把農地改為建設用地，再把土地出讓給開發商或企業，「低買高賣」，其中不少像烏坎村一樣，「只由村領導說了算」，村民可能完全不知情，或只獲極少補償，突然就「沒了地」。

「土地財政」讓地方政府可以大力發展經濟，是地方政府「金雞母」之一，因為土地財政約占地方政府預算約6至7成。因此，各地政府強徵農地事件層出不窮。

這還不是「農村土地集體擁有制」唯一的弊端。林宗弘說：「只要村子裡人口增減，例如有人嫁進來了，找不到地了，村子土地就得『打亂重分』，有『小重分』和『大重分』之分。」

這當然還是由村領導幹部來分配，林宗弘說：「根據研究顯示，『大重分』的分配不公，要遠比『小重分』更為嚴重。」

「因為農民不確定這塊地是否會永久都是自己的，因此，沒有動力大力改善現有農地。這種『農地不確權』，使農地生產大受影響，也使得轉型發展高級精緻農業的機率大減。」林宗弘進一步分析。

除了農地無法自由流轉、農地不確權外，大陸三農專家、曾任中國人民大學農業與農村發展學院院長的溫鐵軍還提出了一個值得思考的面向。

他說，中國農村改革一開始就把農村最重要的資產－土地分了。給全大陸88%農民都分了地。農民成了小土地所有者，小土地所有者就是小資。

他說，如今要把農民的地剝奪，把他們逼成（城市）無產階級，用激進政策斷掉回去的根，讓進城打工的農民變成產業工作者。學者以為是歷史進步，可有誰想過他原來是小資，把小資變成無產，是歷史的進步還是歷史的退步？

所以，香港大學經濟系教授許成鋼主張應推動土地所有權改革，「因為中國老百姓至今不能擁有一片土地」，應延長擴大土地租賃期限、承認公民以土地租賃者參與城鎮化、限制各級政府徵地權力、設立土地法庭等，新型城鎮化才能奏效。

此外，大陸的中央與地方政府對土地政策也常處於拉鋸。「地方政府對農地的掠奪行徑，大陸中央不可能不知情，但鞭長莫及。」林宗弘說。

大陸前國務院總理溫家寶2011年到山西省呂梁地區農村考察時就表示，土地是農民最大的社會保障，維護農民的基本權益最重要的就是維護土地權益。「土地流轉（土地承包權的出租，互惠，買賣等交易）要尊重農民意願，不能搞強迫命令。修路建房都不能亂占農民耕地。」

路透社今年5月報導，大陸國家發展和改革委員會提出耗資人民幣40兆元的城鎮化草案，遭大陸國務院總理李克強否決。

雖然大陸國家發改委隨後予以澄清。但不管如何，其中隱約可嗅出大陸中央與地方間的拔河與博弈。

大陸評論者李姝嬋6月3日就說，這顯示一方面大陸國務院已看出盲目推動城鎮化的潛在風險；另一方面地方政府已開始試圖透過遊說來獲得項目融資，把城鎮化視為促進投資，拉動經濟成長的最後稻草。

看來，大陸新型城鎮化想要有所成效，土地改革是必要的配套。

然而，在農地集體擁有制所隱含的地方貪腐、分配不公、土地財政等因素下，如何進行土地改革卻是一場牽動千絲萬縷的大挑戰。中共中央當局勢必還得持續與地方政府繼續博弈下去。

鬼城處處 有人味才是挑戰

中國大陸近十年來各地拚命建設，卻出現了一些鬼城。大陸新型城鎮化能否以人為本、「真正市民化」，背後涉及地方財稅等配套改革，前途不如想像平順。

在大力建設下，大陸各地城市風貌近年來劇烈變遷。在北京市，豪華摩天大樓櫛比鱗次，到處可見十線道的道路。一位家住在北五環的北京計程車司機說：「這幾年來，只要幾個月沒進到市區，就會認不得路了。」

一位天津市台辦人員則向中央社記者形容：「天津市大力建設，這十年來整個天津市就像個大工地般。」

不只在北京、上海、天津等一線大城市充斥了大建設的景觀。這股建設熱潮幾乎席捲整個大陸，各地政府不僅愛「推倒重建」，在一片空地「平地起高樓」景象也屢見不鮮。

然而，這卻也釀成不少地方的「鬼城危機」。其中，「什麼都不缺，只缺人」的鄂爾多斯新城康巴什，是最受到媒體廣泛報導的例子。

內蒙古鄂爾多斯因煤礦致富，僅有160萬人口，但2010年人均國內生產毛額（GDP）超越北京和上海，被譽為大陸的「小香港」、「中國的杜拜」。

鄂爾多斯耗資人民幣50多億元，打造了一座面積32平方公里的豪華新城康巴什，基礎設施一應俱全，有政府建築、博物館、電影院和運動場，公寓和別墅，標榜可容納百萬人，如今卻很少人入住。

雖然內蒙古自治區康巴什新區管委會主委高志華對中新社澄清說「鬼城不鬼」，原本就是規劃用20年時間達到30萬人口；不過，鬼城新聞還是成為陸媒追逐焦點，鄂爾多斯美輪美奐的空城照充斥大陸網站。

甚至有媒體形容這波「沒有鬼，只是沒有人」的鬼城，一夜之間如同傳染病，從大陸由南到北蔓延。不僅如此，不少地方也充斥著蓋到一半的「爛尾樓（施工未完成就停工的建築）」。

不少媒體直指這是大陸地方政府「要地不要人」、土地財政、「圈地運動」下的產物。

不過，大陸前國家土地管理局規劃司副司長鄭振源則為地方政府喊冤。

他對經濟觀察報說，大陸政府對土地資源、城市規劃有壟斷性配置，且財政分稅制讓中央把地方大部分錢拿走了，事權留給地方。

鄭振源接著指，中共中央組織部對地方官員的政績考核，長期來偏重GDP和稅收，這促使地方政府走上土地財政的路子。

土地收入幾乎占了地方政府6至7成的財政預算，政治大學國家發展研究所所長吳德美告訴中央社記者：「所以不少大陸地方政府只好一直開發土地，『以地養地』。」

在這過程中，地方政府光是土地價差就進帳無數。大陸著名經濟學者吳敬璉曾告訴第一財經日報，過去幾十年來，在舊型城鎮化的造城運動中的土地價差，保守估計在人民幣30兆元以上。

為了讓地方政府不再被土地財政綁架，大陸新型城鎮化能夠奏效，「中國金融四十人論壇」課題組的「土地制度改革與新型城鎮化」報告提出具體方案：

一、政府退出徵地過程；二、地方政府賣地收入歸中央；三、把土地招投標拍賣制度改為零地價或低成本價供地。

大陸近來掀起的這波討論潮，顯示大家已意識到唯有以人為主的「真正市民化」新城鎮化運動，才不會發生以往著重硬體建設的舊城鎮化運動，催生出一幢一幢鬼城或爛尾樓。

但想要打造有人味的新型城鎮化，恐怕得先從地方政府本身做起，包括土地財政、中央與地方稅收、事權如何劃分等方面先進行改革。

土地財政激化矛盾 扭曲城鎮化

1994年實施分稅制讓大陸經濟快速發展，但地方因稅源不足，大行土地財政，激化社會矛盾。如今縣改市熱潮捲土重來，不僅新型城鎮化恐遭扭曲，大有為政府概念也受到挑戰。

「1994年中共推行分稅制，這是很關鍵的一年，透過稅種調整，使得中央稅收占比大幅提高到55%，中國大陸開啟經濟飛躍成長年代，地方卻因稅收不足，大力推行土地財政，導致農民抗爭不斷。」以兩岸政治談判、經濟見長的前國家安全會議副秘書長張榮豐如此分析。

回顧歷史，1980年代的大陸，地方每年向中央交納定期的財政稅收，「包稅制」讓地方「包盈不包虧」，但中央卻陷入嚴重財政危機。1994年時任大陸國務院總理朱鎔基鐵腕進行財稅改革，力推「分稅制」。

大陸地方政府稅收占比由8成大降至5成以下，財權變少了，但事權卻不變，許多地方陷入了財政困難。

大陸財政部財政科學研究所所長賈康曾告訴「瞭望」週刊說，1994年以後，基層地方政府出現了明顯的財政困難。2000年左右，全大陸兩千多個縣級單位裡，最高峰時，一千多個縣欠發工資，也就是維持政府體系的基本運行都出現了問題。

那地方如何因應？前中國人民銀行（大陸央行）貨幣政策委員、清華大學教授李稻葵形容：「朱鎔基總理的財稅改革過於嚴厲，導致地方政府沒有獨立的財政來源，只能透過賣地來獲得收入，這也是屢次房價調控失敗的根源所在。」

土地財政就像兩面刃，一方面，地方雖然增加了財政收入；另一方面，地方政府屢屢暴力拆遷，農民抗爭不斷，房地產價格暴漲，貧富差距擴大，中產階級萎縮，蝸居蟻族相繼出現。

要剖析大陸獨特土地財政，要先了解大陸的城市土地是國有的，農村土地則是集體擁有，但大部分由村委會掌管。

大陸地方政府可以透過「縣改市」，或擴大城市用地，大興造城運動，低價徵用農民集體土地，改為城市用地，再把土地出讓權高價賣給建商，做為開發之用。

1994年至1996年，全大陸共有95個「縣改市」，原有縣級政府改制後除可獲得較高稅收返還比例、城市維護建設稅等，還可獲得更多建設用地指標、工業項目、水資源占用量等好處。

雖然大陸中央1997年緊急喊停「縣改市」政策，但地方政府造城運動並未停歇，主因造城帶來龐大利益。大陸經濟學者吳敬璉曾說，過去幾十年的造城運動中，地方政府獲取的土地價差保守估計人民幣30兆元左右。

吳敬璉曾撰文痛批，這是一個與民爭利的過程。地方政府大量占用農地，卻不給予充份補償以推動城鎮化，不僅造成幾千萬的「失地農民」，還出現「城市像歐洲，農村像非洲」景觀，城市內也存在「偽城市化」現象。

如今大陸中央高喊「新型城鎮化」，根據「中國民商」雜誌的報導，大陸近來至少有138個縣醞釀撤縣設市，「縣改市」風潮再次高歌猛進，大有捲土重來之勢。

中國人民大學新型城鎮化研究小組負責人彭真懷表示，「很多人對新型城鎮化缺乏常識性的判斷，仍在片面追求城市空間擴張，大興造城運動，借新城之名，行奪地、爭地和占地之實，抬高房價和地價。」

在這波探討新型城鎮化應該如何走的熱潮中，甚至有學者直指大陸應省思「大有為政府」的職能角色。

春華資本集團創始人兼董事長胡祖六就指出，目前教育、醫療、環保都是省級政府財政支出，因此「地方政府尋求財政創新，搞土地財政、土地融資平台」，目前隱形債務已危及金融穩定性，甚至涉及腐敗。

他主張，教育、醫療、環境應回歸中央支出。大陸政府應更關注社會型支出，而不應直接從事經濟活動，例如直接建鐵路、建鋼廠，應改變「無所不在、無所不包，無所不管」的情況。

大陸新型城鎮化早已引發大陸產官學界討論熱潮，能否避免重蹈以往土地財政覆轍，不要引爆因矛盾加深而種下社會不安定因子，勢必得先進行一系列配套改革，這將是充滿挑戰的艱鉅任務。

陸耕地紅線論戰 左右衝突激化

大陸力推城鎮化，引發學界掀起「18億畝耕地紅線」論戰，左右路線論辯激化與檯面化，暗含各自對習李新政的期待及權鬥影子。

中國大陸人口多，糧食需求量大，城鎮化不能影響糧食產量，這將始終是城鎮化涉及的重大問題。

為確保糧食安全，大陸2006年通過的「十一五」（2006-2010年）計畫綱要，首度明定「18億畝紅線」。

前大陸國務院總理溫家寶2007年在全國人民代表大會也說：「一定要守住全國耕地不少於18億畝這條紅線。」

不過，大陸國家主席習近平、國務院總理李克強上任後，倡言改革，高喊城鎮化。李克強說：「城鎮化千萬不能弄成4萬億（人民幣4兆元）的翻版，政府要對自己進行改革，減少自己對農民的綑綁。」

此語一出，立即掀起大陸各界對於土地、農民、戶籍制度改革的期待。

中國金融四十人論壇6月發布的「土地制度改革和新型城鎮化」報告裡甚至建議：「改變嚴守耕地紅線的思路，擴大城鎮建設用地規劃。」

報告指出，嚴控土地供給，嚴控市場需求的管理方式，造成土地資源價格扭曲，導致城鎮建設用地吃緊。

報告建議，應按市場原則建立土地計價交易統一市場，以土地「當量」作為土地計量、核算的標準，就可以在全大陸建立土地「當量」交易市場，即可改變嚴守耕地紅線的思路，從保證實物耕地總量紅線，轉向保證以產量加權的土地當量紅線。

被視為右派知識分子的經濟學者茅于軾更進一步拋出「18億畝耕地紅線無用線」觀點。他說，18億畝耕地紅線是個彌天大謊，是個自欺欺人的騙局。

他在微博上貼文說：「請問，一畝低產田能頂一畝高產田嗎？同樣是18億畝，換了內容，怎麼保證糧食安全？這項政策的唯一功能是給了管土地的政府部門一個審批權，從中可以貪污、索賄。其後果是土地的正常轉換用途受到極大阻礙。」

保衛耕地紅線顯然在大陸學界掀起了一股論辯熱潮。

中國社會科學院農村發展研究所所長李周說，雖然不能說18億畝紅線的標準非常科學，但從現實來看，非常有必要。

有大陸學者更認為，城市根本不需要圈占那麼多地，因為現在開發的土地使用效率極低。

中國科學院院士、前中科院地理所所長陸大道說，「目前，中國大中城市人均綜合用地已超過120平方公尺，對照國際上的大城市，東京人均綜合用地僅78平方公尺，香港才37平方公尺。」

中科院農村所研究員黨國英研究顯示：「從1980年至2005年，在中國經濟快速發展、城市急劇擴張的時期，經濟每增長1%，會占用農地30萬畝左右。與日本的快速發展時期相比較，中國GDP每增長1%，對土地的占用量差不多是日本的8倍。」

大陸要不要堅守「18億畝耕地紅線」？此舉是否阻礙了土地自由轉換？反而讓地方官吏可從中貪污？一旦開放，是否會造成城鎮土地資源開放的浪費？是否促使耕地大量流失，衝擊糧食及國家安全？在在都是推動城鎮化不得不面對的問題。

不僅如此，耕地紅線論辯熱烈，事實上更凸顯出大陸長久以來存在的左右思想衝突激化和表面化。

中央研究院社會學研究所助理研究員林宗弘說，右派通常是市場派，主張進行土地、戶籍、耕地等全面改革；左派偏向民族主義。「對於城鎮化，中國約有7至8成學者是主漸進式改革。」

不只在土地制度或耕地紅線存在左右論辯，大陸社左派與右派路線論辯存在社會各個領域。原則上，右派期望加速政治經濟社會改革，讓大陸邁向民主化，避免社會貧富等矛盾擴大，導致崩潰；左派則指責資本主義才是造成矛盾的元凶，主張重回毛澤東路線。

淡江大學國際事務與戰略研究所兼任副教授沈明室告訴中央社記者：「左右派論辯愈來愈公開化與檯面化，其實骨子裡是一種權力鬥爭。」兩方拉鋸，一方希望大陸國家主席習近平「向左轉」，另一方希望他「向右轉」。

沈明室接著分析說，習近平其實是走左右平衡的路線，因為一旦偏向右派的民主化政改，很可能使共產黨失去繼續執政權力；更何況習近平還面臨一批左派勢力的挑戰，所以「必須容忍左的聲音存在」，以毛澤東的意識形態來遏制黨內貪污腐敗。

大陸耕地紅線、農民集體所有制，這種特殊的人地從屬關係，卻成了學者口中堪與歐洲中古世紀的農奴制或美國當年的農奴制相比的制度。

看來大陸推動新型城鎮化的路途，將充滿制度險阻，改革或不改革都是挑戰。

【中央社】