中國大陸劃設東海防空識別區，台灣的作為？

最近在東海主權爭端中，先是在2012年9月時，日本野田佳彥（Noda Yoshihiko）政府無論是被迫或是有意將釣魚台列嶼部分小島「國有化」，然後在一個月後便逐漸出現中國大陸公權力機艦開始頻繁穿越琉球群島水域進入太平洋，或者接近釣魚台列嶼水域或領空的情況。最新的緊張因子乃是本（2013）年11月23日，中國大陸劃置「中華人民共和國東海防空識別區」（Air Defense Identification Zone，ADIZ），公布區內（包括釣魚台列嶼地區）航空器識別規則，要求位於該防空識別區飛行之航空器，須向中華人民共和國提供相關識別方式，並服從該防空識別區管制機構或其授權單位的指令；對於不配合識別或不服從指令之航空器，「中國武裝力量將採取防禦性緊急處置措施」。與此同時，日本與中國大陸各派大型偵察機至釣魚台列嶼附近巡弋。

此種互動模式，使日本與中國大陸的政治及安全關係常常陷入緊張狀態。或有觀察家認為中國大陸對於釣魚台列嶼之外交策略已出現明顯變化，已經從過去的「韜光養晦」相對被動變成現在「中華民族偉大復興」般的相對主動。

中國大陸正以軍事行動掩護法律戰

在推敲中國大陸對於釣魚台列嶼之外交策略有何變化之前，釣魚台列嶼主權爭議及防空識別區等兩個議題應先加以釐清。首先，釣魚台列嶼的主權紛爭，日本從過去承認有紛爭的存在，一直演變到現在安倍晉三政府（Abe Shinzo）悍拒承認紛爭的存在；中國大陸則從過去的少有積極主動行為，一直演變到已經相對主動的軍事與法律作為；中華民國則在過去約莫二十多年中，始終盼能擱置主權爭議，先與日本和平處理釣魚台列嶼漁捕糾紛（因此有了本年4月簽署的《臺日漁業協定》），然後再徐圖推動共同開發、和平解決爭端等措施。

再者，防空識別區本身雖說可被視為是國際習慣或慣例（國際公法法源之一），但嚴格而言仍無法成為公認的國際相關法律基礎；就其本質而言，是美國積極主張基於各國本身空防需求而片面劃設之空域。日本在美國授意下將釣魚台列嶼劃入其防空識別區，以東經123度為界與我國分管不同的識別區，我國雖多次抗議，但在美國關切下，對此似莫可奈何。

那麼，就目前情勢發展而言，中國大陸外交策略到底有何變化？除了前述的「相對主動」態勢之外，中國大陸很明顯的是要強調其在釣魚台列嶼衝突之合法性及正當性，做到「先法後兵、兵以法行、兵止法進」。簡言之，中國大陸不尋求以軍事解決問題，但積極做好相關準備，然後檢視相關國際公法的內容，找到如何易使日本法律上失分的關鍵，亦即向國際社會證明日本並未實質控制釣魚台列嶼。此次單方面公布東海防空識別區之作法亦有為未來軍事或法律作為做好準備之意。此即「先法後兵」。

所以，中國大陸在日本「國有化」部分釣魚台列嶼之後，開始以實際行動證明釣魚台列嶼並非為日本政府之禁臠，而是主權歸屬「中國」但此一主權受到其他國家挑戰的地方。解放軍更以無人機進入釣島領空及劃設東海防空識別區，不理會日本政府的嚴詞抗議，其理亦同。此即「兵以法行」，也是中國大陸目前的作法。

在中國大陸方面以行動證明釣魚台列嶼不屬日本實質控制之後，中國大陸並非不可能減低進入或接近釣魚台水域或琉球群島水域之次數，避免使國際社會認為其以霸道之方式欲解決此一懸而未決之問題；但與此同時，其將進一步透過法理論述及國際輿論以弱化日本對於釣魚台列嶼之既有法律主張。此即「兵止法進」。

日本外相玄葉光一郎（Gemba Kouichiro）在2012年10月甫上任時便表示，日本與中國大陸的關係是重要的雙邊關係之一，但在「尖閣諸島」（亦即釣魚台列嶼）主權上，「不能讓就是不能讓」；而且對日本而言，這場衝突就是法律戰、輿論戰。顯見日本也知道中國大陸的可能做法就是如此。或許因為美國不願見到釣魚台列嶼使日本與中國大陸的衝突機率升高，而使日本採取較高度的自我克制，又或許因為日本不處處對抗中國大陸以博取國際同情，因此目前從表面上看來，日本似乎「節節敗退」，讓釣魚台列嶼的現狀受到了極大的挑戰。

從實際作為上看來，日本其實只要堅持「尖閣諸島」不存在著主權爭議，美國又承認日本在釣魚台列嶼的行政管轄權，且持續依照美日安保條約而宣布其範圍涵蓋該水域，則日本在法律戰及輿論戰上並未失分太多。但在一連串的軍事行動或對峙後，萬一日本與中國大陸在釣魚台列嶼問題上擦槍走火，除了應非兩國政府與人民所樂見外，美國亦將被迫出面介入這場東亞軍事強國之間的紛爭。中共在打的如意算盤可能就是希望藉此表現強硬姿態、提高衝突態勢的作法，讓美國來勸服日本，盡速與中國大陸以和平協商的方式展開有關領土爭議的對話。

我國左支右絀動輒得咎

我國自然也不希望見到日本與中國在釣魚台列嶼起明顯的軍事衝突。問題是，我國因綜合國力相對較弱，往往行動起來左支右絀；又因身處列強領土主權角力當中，所以政策執行動輒得咎。

此次馬總統授權國家安全會議秘書長召開會議，會後經總統批核發布新聞稿指出，「中華民國擁有釣魚臺列嶼的主權，此一立場不因中國大陸公布東海防空識別區而有任何改變」；「各方應自我克制，不升高對立行動；應擱置爭議，不放棄對話溝通；應遵守國際法，以和平方式處理爭端」；「相關各方應持續透過和平對話的方式，解決區域爭端，避免升高區域緊張情勢」。其內容與過去歷次釣魚台列嶼爭議浮現時，我政府所發表的聲明差別不大。如前述，我國在此敏感地區、敏感議題之表現，確實非常為難；除堅持對該地區之主權之外，如何對外聲明或採取相應措施以維護我國最大利益，實屬難中之難。

在「親美、友日、和陸」的基本外交方針指引下，我國目前採取高度自制，不使美國「三面受敵」（亦即同時要處理日本、中國大陸和臺灣三個方面），持續向日本交涉，和平處理雙方歧見，同時在該地區淡化與中國大陸政權及治權爭議，不使釣魚台列嶼主權爭議成為兩岸關係或臺美日三邊關係的「顯憂」。可是當中國大陸對日本採法律戰、輿論戰步步進逼時，我國的處境更加艱難。倘默不作聲，可能拱手將釣魚台列於主權永遠讓予他方；若積極發聲並採取相應作為，則可能使地區局勢更形複雜，壓縮我國活動空間，亦不一定對我國有利。

我國目前的防空識別區並未涵蓋釣魚台列嶼，並非是放棄對該地區之主權，而是主要受到美國「勸說」所致。當中國大陸之東海防空識別區涵蓋釣魚台列嶼時，我政府仍應循以往對日、美抗議目前防空識別區劃設之作法，對中國大陸當局提出一定程度的關切或抗議。

進一步言，因受限於國力及大環境，我國務實的因應之道委實有限，除了前述聲明、做法及與相關各方（包括中國大陸在內）密切溝通、聯繫，保障我民用航空器在東海區域之航行安全之外，似也只能在法律上對中國大陸此舉表示嚴正關切或抗議，但為確保我方民用航空器之航行安全，應公開宣示向中國大陸民航單位提出民用航空器飛航計畫書乃權宜之計，並不表示我國承認中國大陸對東海地區之主權或行政管轄權。對日本之片面劃界亦應持此立場。否則，我國在此重要議題上，見到日、美矮一截（以往曾多次抗議未果），見到中國大陸更矮兩截（不關切或抗議），豈不怪哉！

最後，相關的法律戰、輿論戰及公眾外交也是我國必須時時關注、利用的重要管道，不可放棄，以使前述這些三角主權紛爭可以和平的持續存在，而且還可以促使各界知悉、考慮甚至支持我國立場。