美國的南海政策：目標與戰略

摘　要：美國提出「南海凍結論」再次表明了積極介入南中國海問題的態度.美國雖然是南海的域外國家,但南海問題的產生和發展與美國的霸權戰略有著密切關係.二戰後美國控制大陸邊緣地帶的霸權戰略將南中國海納入美國的勢力範圍,這是美國介入南海問題的戰略根源.歐巴馬維護美國所謂「領導地位」的戰略,使南海問題又成了美國戰略利用的工具.美國不僅要維護其在南海的利益,還要借南海問題達到其主導地區秩序走向的目的.這使南海成為中美戰略博弈的場所.因此,中國在進行維權活動時要注意把握戰略利益的均衡性。

2014年8月，美國在東盟地區論壇提出「南海凍結論」，再次表明了積極介入南中國海問題的態度。美國雖然是南海的域外國家，但南海問題的產生和發展與美國的霸權戰略有著密切關係。南海地區被中國和東南亞國家環抱，戰略地位極為重要。它不僅是東亞各國之間相互聯繫和出入太平洋和印度洋的重要通道，也是歷史上域外列強侵入東亞地區的通道。二戰後，中國依據國際法收回了對南海諸島的主權。但冷戰時由於美國將東亞當做遏制戰略的前沿地帶，再次打亂了南海秩序，周邊一些國家也開始利用亂局爭奪南海諸島。冷戰後，隨著美國將遏制戰略的矛頭逐漸轉向中國，美國對南中國海問題的介入也不斷加深。美國一方面追求將自身利益最大化，另一方面利用南海問題推進自己的地緣戰略部署。從國家基本戰略的角度看，美國的目標在於通過保持其對南海的軍事控制能力以及這種控制的政治合法性來維護其在西太平洋的霸權。這與中國的領土主權利益產生根本衝突。中美之間只有打破傳統的霸權治世格局，形成穩定的戰略合作架構，才能改變這種局面。屆時，中國與相關國家通過合作方式解決問題的設想才具備實現的條件。所以中國在謀求與相關聲索國和平解決南海爭議的同時，也應當努力化解與美國的戰略性矛盾。

一、美國的地緣戰略與南海問題

二戰後美國成為全球性霸權國家。其基本戰略的制定主要是基於對全球地緣政治的認識。儘管由於社會主義陣營的出現，美國實行了看似以意識形態為準則的冷戰遏制戰略，但其戰略運作的基本方式主要是基於傳統地緣政治理論。正是美國的地緣政治戰略催生了南海問題，奠定了中美在南海衝突的基礎。

（一）邊緣地帶理論與全球霸權

西方學界的地緣政治理論產生於十九世紀末。當時在工業國家對農業國家開疆擴土式的殖民主義征服基本完成之後，工業國家之間為了控制更廣泛的殖民地開始了相互爭奪。在這種背景下，地緣政治理論應運而生，它從全球的角度考慮國家生存的戰略，因而在現實中逐步演變為全球爭霸的理論。此時麥金德、拉策爾和馬漢等人提出的關於陸權與海權的理論，產生了較為深遠的影響。德國正是因為受其影響較深，成了兩次世界大戰的策源地[1] 。

但是在二次世界大戰期間，針對麥金德「大陸心臟地帶」理論，美國耶魯大學教授尼古拉斯•斯派克曼提出了「邊緣地帶論」。他認為在歐亞大陸心臟地帶和邊緣海之間的邊緣地帶的水陸兩面性質是解決安全問題的基礎。他提出的三段論是：「誰能控制邊緣地帶，即能統治歐亞大陸；誰能統治歐亞大陸，即能控制世界的命運。[2]」

斯派克曼的理論不僅助推美國在二戰時走出「孤立主義」，而且對美國戰後外交戰略產生了深遠影響。二戰後，社會主義和資本主義兩個國家陣營之間的意識形態鬥爭掩蓋了地緣政治因素。但是，1946年美國駐蘇聯大使喬治﹒肯南推動美國實行「遏制」戰略的電報，被學界普遍認為與斯派克曼和麥金德等人的地緣政治理論有著密切關係[3]。從地緣政治學的角度看，美國「遏制」戰略的目標是要阻止大陸中心國家蘇聯的擴張，戰略手段則是要控制大陸的邊緣地帶。由此，美蘇之間看似意識形態的鬥爭，最終演變成海洋國家與大陸中心國家在陸海邊緣地帶的霸權爭奪戰。儘管美國的政策制定者不會用學者標示的地緣政治學來闡述自己的政策，但戰後美國在東亞西太平洋地區的基本戰略就是確保對這個大陸邊緣地帶的控制。

（二）美國將中國南海置於其勢力範圍

美國控制亞太地區大陸邊緣的戰略是以雙邊軍事同盟和前沿軍事部署為支柱[4] ，而所謂前沿地帶就是日本—琉球群島—臺灣—菲律賓—澳大利亞這條近海島嶼鏈[5] 。1951年9月8日，在沒有中國參與的情況下，美國等國與日本簽署了《三藩市和約》。美國通過和約直接掌握了對琉球群島的控制權。此後, 美國與菲律賓、澳大利亞、新西蘭、日本以及韓國等國簽訂了安全防務條約。1954年，美國與部分亞洲國家以及蔣介石方面分別簽署了《東南亞集體防務條約》和美蔣「共同防禦協定」。通過這一系列的軍事同盟建設，美國實現了對整個西太平洋地區海域的控制。

在所有這些條約中，直接涉及南海的有兩個。一是《三藩市和約》，二是《東南亞集體防務條約》。《三藩市和約》「第二章領土，第2條」規定了日本放棄的領土，其中包括南沙和西沙群島。參照此條中對所有被日本佔領的其他國家領土的文字處理方式，考慮到條約是在中國國民黨政府1947年正式收回南海諸島之後，條約的表述應該是意味著《三藩市和約》承認中國對南海諸島的主權。但是，1954年的《東南亞集體防務條約》的第八章卻表述說：「如本條約所用，‘條約區域’是東南亞的一般地區, 也包括亞洲締約國的全部領土, 以及西南太平洋的一般地區, 不包括北緯21度30分以北的太平洋地區。[6]」 這意味著條約覆蓋了北緯21度30分以南的太平洋地區，而南中國海的絕大部分區域，包括海南島在內都在此線之南[7] 。所以該條約事實上嚴重侵犯了中國主權，同時它也表明了美國將南中國海置於自己的勢力範圍內。

美國的做法，不僅奠定了中美在南海利益衝突的基本格局，而且為菲越在南海強佔我島礁創造了條件，成為今日南海領土爭議的重要根源。1956年菲律賓宣告「發現和佔領」了北子礁、太平島、中業島等9個早已劃入中國版圖的島嶼[8] ，開始在南海實行領土擴張，正是在該條約閹割了中國對南海主權的情況下發生的。而南越政府也是在美國支持下，得以擴充海軍，侵佔中國南海島礁。

（三）介入南海問題以維護對邊緣地帶的控制

冷戰結束後，美國的基本地緣戰略並沒有因蘇聯陣營的解體而改變。儘管受菲律賓民族主義和自身財政困難的影響，美國於1991年被迫撤出了在菲律賓的軍事基地，但美國依然堅持實行前沿部署戰略，美菲依然保持軍事同盟關係。並且1992年美國確定了一個長期維護美國霸權的戰略，提出「必須維持現有機制以遏制潛在競爭對手追求一個更大的區域或全球角色」[9] 。這種戰略使中國這個大陸大國成了美國這個海洋霸權國家的天然對手。俄羅斯的衰落和中國的迅速發展更促使美國將戰略目標轉向中國。一些西方學者認為，「中國將取代蘇聯，成為美國的對手，因此主張儘早對中國進行戰略遏制」[10] 。而此時，中國與菲越在南海島礁上的主權爭議，成了美國實施遏制中國戰略的一個切入點。

在這種背景下，冷戰意識和霸權控制戰略主導了美國的南海政策。1995年2月初，中菲在南海美濟礁發生爭執，菲律賓指責中國佔據美濟礁[11] 。隨後不久，美國眾議院就於3月10日通過《114號決議》。《決議》用「侵略」一詞來描繪中國在南海的行動，聲稱中國是在菲律賓主張的「領土」上建立軍事基地。《決議》還說美國應對任何「非民主國家」在南海的權利主張表示關注；呼籲美國總統要「評估南海聲索國中民主國家的防衛需要」[12] 。美國眾議院的決議顯然是用意識形態和地緣政治利益決定了自己的立場，而且顯露出美國意圖軍事介入的想法。這鼓勵了菲律賓方面的非理性行動。當年3月底菲律賓出動海軍, 把中國在五方礁、半月礁、仙娥礁、信義礁和仁愛礁等南沙島礁上設立的測量標誌炸毀。派出海軍巡邏艇, 在軍機的支援下, 襲擊了停靠在半月礁附近的4 艘中國漁船, 拘留了船上62 名漁民, 指控他們，「非法進入菲律賓專屬經濟區捕魚」[13] 。

而後美國國務院於5月10日以所謂維護地區穩定的姿態發表了「美國對南沙群島和南中國海的政策」聲明。「聲明」主要表示：1、反對使用或威脅使用武力；2、美國在地區穩定和航行自由兩大問題上有持久的利益；3、美國對南沙島嶼主權歸屬不持立場；4、希望依據國際法解決問題[14] 。

美國此次國會決議和政府聲明是美國第一次正式介入南海問題。兩份檔事實上是一個整體，比較完整地揭示了美國在南海問題上的真實想法。一方面，美國視南海為自己的勢力範圍，支持其盟友的主張；另一方面，又以所謂維護地區穩定的說辭來限制中國的維權行動。這一行為模式一直持續至今。美國介入的力度也隨著中國維權活動的增加而增強。美國介入的實際效果則是使南海局勢日益複雜，而美國似乎掌握了更多的發言權。

二、 「航行自由」與美國的霸權秩序

「航行自由」是國際法上各國均享有的一項基本權利，也是現代國際秩序的一項重要基礎。然而，對一個海洋霸權國家來說，這項「基本權利」具有特別意義。美國以維護「航行自由」之名，追求霸權利益之實，導致中美在南海發生直接的利益衝突。

（一）美國維護「航行自由」的計畫

美國要保證對大陸邊緣地帶的控制，一個重要的前提是其海軍可以「自由地」進入大陸邊緣地帶。所以，美國全球戰略的一個重要支柱就是所謂「航行自由」和「飛越自由」。 維護這項權利是維護美國霸權秩序的基礎。

但上個世紀七十年代，隨著對聯合國海洋法公約討論的升溫，美國意識到需要採取有計劃的行動來應對可能對這項權利帶來的挑戰。因此，1979年3月美國開始施行一項「航行自由計畫」[15] 。此計畫旨在維護公海航行和飛越的自由。1982年12月13日，就在《聯合國海洋法公約》開始供各國簽字後三天，美國總統雷根即決定，「美國將通過活躍的行動來反對過度的海權主張，以保衛美國在海上航行、飛越和相關的安全利益。」這些行動所指向的目標範圍首先就是「那些不被美國承認的對歷史海灣和歷史海域的主張」[16] 。迄今為止，美國國防部依然在執行著這項計畫，並每年提交報告，指出哪些國家阻礙了美國「航行自由」和「飛越自由」的權利。美國在西太平洋地區，包括在我黃海、東海和南海所採取的許多軍事動作，都屬於這項行動計畫的一部分。

美國這項計畫的要害在於，第一，他所指的「航行和飛越自由」超越了國際法意義上的航行自由，主要指的是軍艦、軍機的行動自由。美國「航行自由計畫」的核心是海軍要通過「軍艦及海軍輔助艦」在國際海峽、公海，其中包括在他國200海裡專屬經濟區的自由行動來確認其「航行自由」的權利[17]。重要的是，美國將對沿岸國家的軍事偵察等軍事活動也納入其中。

第二，美國將專屬經濟區視同于普通公海。美國對「航行自由」的認定是基於一個未簽署《聯合國海洋法公約》的超級大國的立場。1983年雷根政府準備接受《公約》，但在「航行和飛越自由」等問題上，並不是完全採納《公約》的規定，而是採取所謂傳統海洋法與《公約》之間「利益平衡」的行動。美國一方面宣佈實行200海裡專屬經濟區制度；另一方面，又按照自己的解釋，將專屬經濟區的主權權利僅限於「與資源有關」，其他權利等同於公海。由此，美國自行解釋了《公約》對專屬經濟區主權國權利的規定。美國就是按照這種解釋，「踐行和維護航行和飛越自由權」。[18]

 （二）美國在南海的「航行自由」 與霸權秩序

基於維護霸權秩序的需要，美國在南中國海主要關注的「基本利益」之一就是「航行自由」。從軍事上講，這是美國的前沿地帶，也是美國軍艦從太平洋到中東地區的重要通道，同時還是日本的石油通道，美國承諾要保護其安全。[19] 美國認為，中國的崛起和積極維護自身在南海權益的活動，影響美國在南海長期享受的「航行自由」。美國主要從三個層面關注這種影響：一是中國的「歷史性海域」的主權含義；二是島嶼領土爭端所涉及的專屬經濟區的管轄原則及其上空的飛越權；三是中國在這一地區實施權力的方式。美國擔心一旦南海諸島由中國控制，會妨礙美軍在南海海域的「航行和飛越自由」。所以美國堅決不承認中國主張的所謂「歷史海域」。

但是，由於美國在南中國海追求的目標遠遠超過「航行和飛越自由」的國際法範疇，導致中美在南海產生直接利益衝突。2010年7月23日，美國國務卿希拉蕊在東盟地區論壇利用南海問題對中國發難，其主要理由之一是美國「在航行自由上有國家利益」，而南海的自由航行受到了影響[20] 。時任中國外長楊潔篪對此給予明確回應：「南海地區國際航行自由和安全出問題了嗎？顯然沒有。[21]」 其實，此時雙方談論的「航行自由」不屬於同一範疇。

希拉蕊發難的一個重要背景是2009年3月在南中國海發生的「無暇號事件」。「無暇號」是美國海軍的偵查船，負責收集水下聲息資料[22]。3月8日，「無暇號」在中國海南省以南約120公里處的中國專屬經濟區執行搜索監聽中國海軍潛艇任務時，與5艘中國籍船舶遭遇。中國指責美國船隻是在中國的專屬經濟區進行非法作業。而美國則說其「活動是在國際水域」[23] ，並將中國的行動定義為「阻止外國船隻進入專屬經濟區」[24] 。

從中國的角度看，美國試圖將其在中國專屬經濟區進行的威脅中國安全利益的軍事偵察行為解讀成國際法中的「公海自由航行」，顯然是一種霸權主義行為。《聯合國海洋法公約》雖然極少涉及軍事行動，但其和平主義的精神是顯而易見的。首先，《公約》第九十條對航行權的解釋僅限於「每個國家，不論是沿海國或內陸國，均有權在公海上行駛懸掛其旗幟的船舶」，這裡並沒有包括軍事行動。所以將軍事行動納入「航行自由」的範疇是對《公約》的曲解。其次，《公約》第五十八條「其他國家在專屬經濟區內的權利和義務」規定，「各國在專屬經濟區內根據本公約行使其權利和履行其義務時，應適當顧及沿海國的權利和義務，並應遵守沿海國按照本公約的規定和其他國際法規則所制定的與本部分不相抵觸的法律和規章」。 《公約》第七部分第八十六條指出關於「公海」的規定適用不包括專屬經濟區。儘管它同時指出，「本條規定並不使各國按照第五十八條規定在專屬經濟區內所享有的自由受到任何減損」。但這更突顯了專屬經濟區與公海的區別在於域外國家在專屬經濟區必須顧及沿海國的權利。此外還必須提到的是《公約》第八十八條規定，「公海只用于和平目的」。因此，即便美國作為非締約國，將專屬經濟區作為一般公海對待，在此區域進行威脅沿岸國安全的行為也不屬於航行自由的範疇。

事實上，美國對自己的行為不符合《聯合國海洋法公約》也是心知肚明。雖然當年雷根總統決定不加入《公約》的主要原因是對《公約》第十一部分關於公海資源的處理方式不滿。但到小布希政府開始要求參議院批准《公約》時，對《公約》關於專屬經濟區的規定可能損害其「航行自由」的擔心，卻成了一個障礙。反對批准《公約》的人認為，《公約》有可能會危害美國的情報工作。例如，專屬經濟區的沿岸國可能會要求美國潛艇在該區域內必須浮出水面。[25]

由此可見，美國在南海維護所謂「航行自由」的目的在於確保其在南海進行某些軍事行動的權利。只要美國不肯放棄霸權戰略，美國就要維護其霸權所需的「航行自由」， 美國的霸權利益與中國的基本安全利益之間的衝突也就不會停止，中國針對美國威脅自身安全的行為採取相應反制措施就不會停止。類似2014年8月19日在南海發生的「美軍機抵近偵察」事件[26] 也就會不斷重演。所以，不是中國挑戰了美國的霸權秩序，而是美國的霸權秩序挑戰了中國的生存安全。

三、南海問題與亞太地區秩序的塑造

本世紀初，隨著中國的崛起，美國開始關注所謂權力轉移與國際秩序的變化問題。簡言之，美國擔心國際政治權力向中國轉移，將導致中國挑戰二戰後在亞太地區建立起來的美國霸權秩序。美國認為中美之間的勝負在於誰擁有更多的盟友。中國與鄰國在南海上的爭議，為美國爭取更多的盟友帶來了機會。美國要利用南海問題塑造一個能夠約束中國的地區秩序。

（一）美國要借用南海問題維護其主導地位

歐巴馬政府上臺後，提出要復興美國的「領導地位」[27] 。基於美國傳統的地緣戰略思維，針對小布希時期輕視亞太地區的情況，他一再表示要重視亞太地區。其政策思路非常明確，既未來的世界政治格局取決於亞洲，美國要恢復領導地位，首先要確保自己在亞太地區的領導地位。但歐巴馬的亞太政策從一開始就極具冷戰色彩。由於他政策的核心是確保美國的領導地位，所以其政策目標不是地區的共同發展，而是要抗衡中國日益上升的影響力。其地區政策結構也幾乎完全繼承冷戰政策模式：一是依託並擴展冷戰遺留的軍事同盟體系；二是繼續強調意識形態；三是經濟合作模式與政治戰略掛鉤。

因此，美國在南海不僅要確保其「基本利益」，還要將南海問題當做維護其在東亞霸權地位的工具。美國要借助南海問題達到強化同盟體系、確保主導地位、限制中國影響力的三重目標。2009年3月10日，菲律賓總統阿基諾三世批准了菲律賓參議院通過的2699號法案，即「制定菲律賓領海基線的法案」。該法案將中國南沙群島和黃岩島劃為菲屬。[28] 而後是越南向聯合國大陸架外部界限委員會提交大陸架劃界案，該案與中國的海權主張衝突。中國與菲越等國的矛盾再次顯現。此時，菲越採取了將南海問題國際化的政策。這為美國提供了機會。繼2010年國務卿希拉蕊在東盟地區論壇上對中國發難之後，2011年歐巴馬訪問澳大利亞，宣佈要向澳派2500人的軍隊輪駐，目標直指南中國海地區。歐巴馬還在澳議會發表講話，表示美國要「依靠堅持核心原則和與盟友和夥伴的緊密關係」， 在「塑造」亞太地區上「發揮更大的和長期的作用」。[29] 隨後，2012年1月歐巴馬親自主持發佈了美國的新軍事戰略，提出將軍事戰略重點轉向亞太地區。當年6月香格里拉對話會上，美防長帕內塔介紹了這個 「亞太再平衡」戰略，宣佈美國要在2020年前將60%的戰艦部署在太平洋，以「幫助亞太國家提高防衛能力」。[30]

美國 「再平衡戰略」的核心在於要通過確保美國在東亞的軍事控制能力來維護自己的所謂領導地位。遵從這種戰略，美國在南海問題上不是積極推動問題的解決，而是借助問題，擺出要「扶弱鋤強」的姿態，通過政治上的聲援、經濟和軍事上的幫助，利用越南和菲律賓抗衡中國。2012年春，中菲在黃岩島問題上再次發生爭執。8月，美國眾議院通過關於南海問題的決議，通篇指責中國從2009年以來在南海的正常活動和維權行動[31]。2013年2月，美國眾議院再次通過關於南海問題的決議[32] ，此次在上次決議的基礎上，還添加了中國在護照上印有南海地圖的事情。美國議會變成了菲越指責中國的擴音器。美國在南海問題上，形成了議會和媒體以及部分學者在輿論上攻擊中國，而政府積極推進與菲越等國關係的運作模式。經過不斷的努力，2013年7月26日，美越宣佈建立全面夥伴關係；2014年4月28日，美菲簽署了「強化防務合作協定」。菲越成了歐巴馬借助南海問題在亞太強化擴展同盟和夥伴關係的經典案例。

與此同時，美國還積極推進「美日同盟+」的結構。美國在強化和擴展地區同盟體系的過程中，不僅著眼於雙邊關係的建設，更看重地區架構的建設。美國亞太戰略的基石是美日軍事同盟。在打造亞洲版北約條件不成熟的情況下，美國和日本共同推進地區三邊或小多邊的安全合作形態。利用南海問題，雙方在與菲越等國發展關係上進行了緊密配合。2014年5月歐巴馬訪日，兩國簽署首腦共同聲明，提出要將美國的亞太「再平衡」戰略與安倍的「積極和平主義」結合在一起，共同打造亞太地區秩序[33] 。

（二）利用南海問題分化中國和東盟關係

歐巴馬要「塑造」亞太地區秩序，其核心是要改變東亞正在形成的合作秩序，繼續維護以美國霸權為核心的地區秩序。美國一直希望在東亞出現一個既能與中國抗衡，又與美國保持密切關係的地區組織。然而，東亞地區是以經濟為核心構建的地區關聯式結構，其中中國和東盟的合作關係起著核心支柱的作用。所以對美國來說，要恢復在亞太地區的領導地位，面臨的最大挑戰是東亞區域合作的發展。美國不能接受沒有美國的東亞合作，更不能接受由中國領導的東亞合作。因此，美國要通過參與地區多邊機制來獲得領導地位，其首要目標就是拉攏東盟。希拉蕊在談論美國亞太政策時表示，「我們把東盟視為這個地區正在形成的地區性結構的支點。我們也把它視為諸多政治、經濟和戰略問題上不可或缺的機構」。[34]

美國拉攏東盟主要通過兩個途徑，一是從組織結構上和東盟接近，二是通過拉攏菲越等國，從內部影響東盟。但是，美國積極加入東亞峰會並不能使自己成為地區的領導。在東亞區域合作的架構中，不是中國，而是東盟扮演著領導者角色。所以歐巴馬的亞太政策首先就陷入了悖論。美國積極拉攏東盟這個地區的領導者，而其目的卻是要告訴東盟，美國才是領導者。這顯然不會受到歡迎。2009年首屆美國東盟領導人會議，美國大談緬甸的民主人權，用「跨太平洋戰略經濟夥伴協定」誘惑東盟另選經濟合作管道，沒有得到任何積極反應。

美國要想實現自己目的，唯一辦法只能是在安全問題上做文章，而最好的介入點就是南海問題。從1992年東盟通過南海問題宣言開始，美國就一直希望將南海問題變成中國和東盟之間的問題，因為這樣才有利於將東盟打造成與中國抗衡的地區組織。2002年中國和東盟簽署《南海各方行為宣言》之後，美國採取了對菲越在南海擴張行為視而不見，對中國維權行動肆意指責的政策，並針對中國的維權行動，指責《宣言》缺少約束力，要求中國東盟簽署「具有實際約束力」的檔。由於中國東盟談判進展緩慢，美國感到忍無可忍，急於直接插手。

但2009年美國未能將南海列入與東盟會談的核心議題。2010年借菲越兩國幫助，美國先是在東盟地區論壇，借南海問題要東盟國家在中美之間選邊站，而後又將南海問題塞入第二屆美國-東盟領導人會議。雖然在會上，菲律賓總統阿基諾三世以美國和東盟協調國身份發表的聲明中強調了南海問題，但由於大多數東盟國家的反對，在會議聲明中，儘管「確認了地區安全、海上安全」，以及航行自由，依法和平解決爭端的重要性，卻未將「南中國海」明確寫入。 [35]

2011年8月，中國和東盟通過「落實《南海各方行為宣言》指針」。美國對此檔感到不滿，認為東盟在「雙邊解決對多邊解決」方面有所後退[36] 。於是，2012年9月美國國務卿希拉蕊訪問印尼時就督促東盟國家在和中國討論南海問題時要「形成統一陣線」[37]。其針對中國構建地區安全架構的政治意圖進一步顯現。

（三）通過主導南海問題扮演「領導」角色

冷戰後，中美關係的基本特徵是既有鬥爭又有合作的複雜關係。美國的霸權戰略決定了中美之間存在暫時難以改變的衝突性格局。儘管如此，雙方之間的問題只能通過政治手段來尋求解決。所以在冷戰後南海問題的演進過程中，美國也採取儘量避免和中國直接對抗的方式，而是通過掌握裁判權來主導南海問題，既借此扮演地區領導者角色，又從中牟利。美國對南海問題做的重要「裁判」之一是認為不能按照中國的主張通過雙邊對話談判解決問題，而只能通過多邊管道解決。美國對菲越拒絕與中國對話解決問題立場的鼓動和支援，使南海問題的對抗性大幅度上升。但這並沒有使東盟按照美國的意志扮演抗衡中國的角色。在這種情況下，美國直接採取了支持一方，打壓一方的方式來主導南海問題走向。

美國事實上運用的是「製造問題、介入問題、主導問題」的運作模式。首先，美國對菲越等國從物質和精神上給予鼓勵。2013年12月美國國務卿佩里在訪問越南期間，宣佈給東南亞3250萬美元援助，「用於海上能力建設」。[38] 而後，美國違背其在領土爭端問題上不持立場的承諾，公開替菲越撐腰。2014年1月，美國副國務卿伯恩斯和助理國務卿拉塞爾在北京出席第五次中美亞太事務磋商時，在黃岩島和仁愛礁問題上替菲律賓說話。接著，在2月的國會聽證會上，拉塞爾指責中國「使用‘九段線’來宣稱擁有海上主權，這與國際法不一致。」[39] 此後，歐巴馬以及美高官出訪日菲越等國，表明要堅定執行「再平衡」戰略。更危險的是美國還制定了一項軍事遏制計畫，要通過監視和幹擾等軍事手段限制我維權行動，防止中國實際控制南海[40] 。

美國發出的一系列錯誤資訊，鼓勵了菲越等國的非理性行為。3月，菲律賓試圖強行通過我海警警戒線，向其1999年故意擱淺在仁愛礁的「馬德雷山」艦運送物資。美國則出動P-8偵察機，低空抵近對我施壓。這是美國軍事介入的開始。5月，越南對我「海洋石油981」鑽井平臺在西沙海域的作業進行了「瘋狂」的幹擾。該作業點位置距我西沙中建島領海基點17海裡，距越南海岸119海裡。但美國從上到下異口同聲地說中國是在越南的200海裡專屬經濟區作業，完全罔顧事實。這種做法變相表明美國在西沙群島主權歸屬上已經脫離中立立場。

在這種背景下，美國開始扮演裁判官角色。7月10日，美參議院再次就亞太領土主權爭議通過決議，要求中國立即撤走981海洋石油鑽井平臺，並將有關中國艦船撤出爭議海域，回到5月1日以前的狀態[41] 。11日，美國副助理國務卿福克斯在戰略與國際研究中心舉辦的第四屆南海年度會議上發表講話，指責中國在黃岩島和仁愛礁的維權行動是「挑釁」，貌似公允地呼籲南海爭端方自願「凍結」加劇南海緊張局勢的挑釁行動，並提出所謂「三不建議」：各方不再奪取島礁與設立前哨站；不改變南海的地形地貌；不採取針對他國的單邊行動。[42] 福克斯的 「建議」，是以「裁判者」的身份，將中國定義為南海的「挑釁者」。因此，他所謂「凍結」的本意，一是要限制中國的維權行動，二是將菲越非法佔據我島礁問題與「九段線」問題分開處理，一方面強化固化菲越的非法佔有，另一方面打掉中國的「九段線」，從而最大限度地限制中國在南海的權利。在此基礎上，佩里在東盟地區論壇拋出「南海凍結論」，則標誌著美國試圖要全面主導南海問題。

結束語

美國的南海政策是基於其控制西太平洋地區的霸權戰略。由於中國維護主權的行動不利於美國對南海的控制地位，這就導致中美在南海問題上產生基本利益衝突。中美之間戰略態勢的轉換使這種利益衝突日見明顯。雖然中國希望與美國建立一種新型大國關係，實現合作雙贏。但這對美國來說則意味著要求其放棄霸權，這是現在的美國完全不能接受的。歐巴馬「再平衡」戰略追求的目標是，即便在中國經濟總量大大超過美國之後，美國仍能扮演「領導者」角色。美國這種陳腐的思維方式，決定了在歷史的大轉型期間中美之間必然要經歷一段極為複雜的戰略博弈過程。而南海問題正成為其中一個戰略博弈點。中國在積極維護自己在南海主權利益的同時，也必須重視，並處理好南海問題與我地區戰略利益之間的關係，特別是要掌握好各種戰略力量及意識之間的平衡。

注釋：

1. 參見【英】傑佛裡﹒派克著《地緣政治學：過去、現在和未來》，劉從德譯，新華出版社2003年1月出版

2. 劉從德著：《地緣政治學：歷史、方法與世界格局》，華東師範大學出版社，1998年版P143

3. 參見劉從德著《地緣政治學：歷史、方法與世界格局》，華中師範大學出版社，1998年9月版，p154-159

4. 「U.S. Grand Strategy in Post-Cold War Asia—Pacific」，RENATO DE CASTRO， 「Contemporary Southeast Asia」，Vol. 16, No. 3 (December 1994), pp. 342-353

5. 李文傑：《捆綁中國的「島鏈」》，《現代艦船》2011年第7期

6. Southeast Asia Collective Defense Treaty (Manila Pact); September 8, 1954，Source: ‘American Foreign Policy 1950-1955 Basic Documents Volumes I and II’，Department of State Publication 6446，General Foreign Policy Series 117，Washington, DC : U.S. Governemnt Printing Office, 1957

7. 海南島地處北緯18°10′∼20°10′，東經108°37′∼111°03′

8. 張明亮《南中國海爭端與中菲關係》，《中國邊疆史地研究》2003 年　第2 期

9. 「Keeping the U.S. First; Pentagon Would Preclude a Rival Superpower」, The Washington Post， March 11, 1992

10. 參見錢其琛《外交十記》「第九章涉台外交的兩次鬥爭 美國出爾反爾」，世界知識出版社2003年10月1日出版

11. 參見李金明《美濟礁事件的前前後後》，《南洋問題研究》2000年第一期

12. 詳見：104th CONGRESS 1st SESSION 「H. RES. 114」，Expressing the sense of the House of Representatives that the United States should support peace and stability in the South China Sea.

13. 李金明《美濟礁事件的前前後後》，《南洋問題研究》2000年第一期

14. 詳見：「U.S. DEPARTMENT OF STATE DAILY PRESS BRIEFING」, DPB #67 , WEDNESDAY, MAY 10, 1995

15. 白宮解密文件NSDD265： 「FREEDOM OF NAVIGATION PROGRAM」，1987年3月16日

16. 白宮解密文件NSDD72： 「UNITED ATAES PROGRAM FOR THE EXERCISE OF NAVIGATION AND OVERFLIGHT RIGHTS AT SEA」，1982年12月13日

17. 白宮解密文件NSDD72： 「UNITED ATAES PROGRAM FOR THE EXERCISE OF NAVIGATION AND OVERFLIGHT RIGHTS AT SEA」，1982年12月13日

18. 白宮解密文件NSDD83：「UNITED STATES OCEANS POLICY, LAW OF THE SEA AND EXCLUSIVE ECONOMIC ZONE」， 1983年3月10日

19. 「The United States Heads to the South China Sea」，By Michael T. Klare，「Foreign Affairs」， February 21, 2013

20. 2010年7月23日希拉蕊在東盟地區論壇記者會上的講話，詳見美國國務院網站：http://www.state.gov/secretary/20092013clinton/rm/2010/07/145095.htm

21. 《楊潔篪外長駁斥南海問題上的歪論》2010年7月26日 外交部網站

22. 「Chinese Vessels Shadow, Harass Unarmed U.S. Survey Ship」，American Forces Press Service, March 9, 2009

23. 「U.S. Will Continue to Sail in International Waters, Official Says」， American Forces Press Service, March 10, 2009

24. 「Pivoting toward the south china sea」，By Derek Bolton, Foreign Policy In Focus，June 11, 2012.

25. 「The United Nations Convention on the Law of the Sea: The Risks Outweigh the Benefits」,Edwin Meese, III, Baker Spring, and Brett D. Schaefer, Published by The Heritage Foundation, No. 1459 May 16, 2007www.heritage.org/research/internationalorganizations/wm1459.cfm

26. 2014年8月19日，美海軍一架P-8偵察機對我實施抵近偵察，在據我海南島220公里處遇我軍機抵近。有媒體報導說，美軍機向海裡投放了水下檢測聲?系統。美國防部沒有對此表態。

27. 「WEEKLY ADDRESS: Renewing America's Global Leadership」，October 22, 2011，見白宮網站

28.「ARCHIPELAGIC BASELINES LAW OF THE PHILIPPINES」http://senate.gov.ph/lis/bill_res.aspx?congress=14&q=SBN-2699

29. 「Remarks By President Obama to the Australian Parliament」，November 17, 2011

30. 「The US Rebalance Towards the Asia-Pacific」, United States Secretary of Defense Leon Panetta, 02 June 2012, Singapore, The 11th IISS Asia Security Summit The Shangri-La Dialogue

31. 「 H. R. 6313 To promote peaceful and collaborative resolution of maritime territorial disputes in the South China Sea and its environs and other maritime areas adjacent to the East Asian mainland.」 112TH CONGRESS 2D SESSION，AUGUST 2, 2012

32. 「 H. R. 772，To promote peaceful and collaborative resolution of the South China Sea」， 113TH CONGRESS 1ST SESSION， FEBRUARY 15, 2013

33. 「U.S.-Japan Joint Statement: The United States and Japan: Shaping the Future of the Asia-Pacific and Beyond」，April 25, 2014,見日本外務省網站

34. Secretary of State Hillary Clinton, 「America’s Engagement in the Asia–Pacific,」 address at Kahala Hotel, Honolulu, HI,October 28, 2010, at http://www.state.gov/secretary/rm/2010/10/150141.htm.

35. 參見，「Joint Statement of the 2ND U.S.- ASEAN Leaders Meeting」， September 24, 2010。

36. 「The U.S. Cannot Rely on ASEAN in the South China Sea」Walter Lohman，August 5, 2011，WebMemo Published by The Heritage Foundation

37. 「Clinton urges ASEAN unity on South China Sea」，By MATTHEW LEE， September 4, 2012 ，JAKARTA, Indonesia (AP)

38. 「Expanded U.S. Assistance for Maritime Capacity Building」，U.S. DEPARTMENT OF STATE Office of the Spokesperson，December 16, 2013，2013/1583

39. 「Maritime Disputes in East Asia」，Daniel R. Russel，Assistant Secretary, Bureau of East Asian and Pacific Affairs，Testimony Before the House Committee on Foreign Affairs Subcommittee on Asia and the Pacific，February 5, 2014

40. July 10, 2014 ，「Pentagon plans new tactics to deter China in South China Sea」 http://www.ft.com/cms/s/0/83c0b88e-0732-11e4-81c6-00144feab7de.html#ixzz37AZWK48B

41. 113TH CONGRESS 2D SESSION，「 S. RES. 412」，APRIL 7, 2014

42. Deputy Assistant Secretary Michael Fuchs, Remarks on　” Fourth Annual South China Sea Conference”，Washington, DC，July 11, 2014，http://www.state.gov/p/eap/rls/rm/2014/07/229129.htm

(來源：《南洋問題研究》，2015年第1期)

【中國國際問題研究院／時永明】 2015/05/11

http://www.ciis.org.cn/chinese/2015-05/11/content_7895326.htm