美國“重返亞太”背景下的美台軍事關係

摘要：美國“重返亞太”戰略佈局上的對台定位，尚未大幅突破傳統對台需求。鑒於臺灣所處第一島鏈地位，保持傳統美台軍事關係架構，繼續發揮臺灣在第一島鏈阻遏中國大陸軍力向外突破的作用，牽制中國大陸“反介入與區域封鎖”戰力的壯大，已足以發揮臺灣對美軍事“重返”的配合作用。臺灣對美國戰略東移不無猶疑，但對大陸軍事現代化，特別是“反介入戰略”軍力的迅速壯大充滿憂心，因而對美國“重返”有迎合與借重。繼續維持美台軍事關係，同時利用有限島內資源，建立不對稱戰略優勢，正是臺灣對大陸軍力壯大的因應及對美國軍事“重返”的配合。

2009年至今，美國最突出的對外舉措就是“重返亞太”戰略的出臺與初步實施。美國總統奧巴馬與國務卿希拉蕊先後使用過“重返亞太”、“轉向亞太”等說法。此後，為使回歸亞太顯得不那麼咄咄逼人，美國轉而使用語調較溫和的“再平衡”一詞。這些稱謂雖不同，但本質無異。

美國“重返亞太”或“再平衡”戰略，可以概括為“四目一綱”。“四目”指的是，全球區域間“再平衡”，即亞太與中東暨歐洲地區“再平衡”；東亞區域內“再平衡”，即東北亞與東南亞區域“再平衡”；美國內外注意力“再平衡”，即國際主義與孤立主義“再平衡”；戰略手段（與收益）之間“再平衡”，即軍力與經濟、外交利益“再平衡”。 其中，最重要和具有全局意義的，就是全球區域間“再平衡”，其他三個方面皆是配合其展開的。“一綱”指的是，從實質上說，上述四個“再平衡”的目標是要從政治、經濟、軍事與外交等領域鞏固和延續美國的亞太及全球主導地位。這意味著任何對其主導地位構成挑戰的力量（尤其是中國），將成為其防範乃至打壓的對象。

美國的亞太戰略調整涉及多個領域，而軍事領域是其核心內容之一。美國表示，“重返亞太”或“再平衡”戰略並非針對中國，但承認，中國的崛起未來在很多方面有潛力影響美國的經濟與安全利益。美國的相關軍事舉措，尤其是提出“空海一體戰”(ASB)構想與“聯合作戰介入概念”（JOAC)，設立“空海一體戰辦公室”，宣佈至2020年將60%海上力量集中到亞太，其實都是為反制中國“反介入與區域封鎖”（A2/AD）戰略，消除解放軍對其軍力自由投送造成的日益嚴峻挑戰，這些恰恰表明，在美國戰略東移佈局中，從軍事上防範、牽制中國是一個重要的組成部分。

一、美國“重返亞太”安全佈局中臺灣的地位與作用

對於美國是否真會留在亞洲並履行其戰略與經濟承諾的疑問，希拉蕊宣稱，美國能夠並會這樣做；美國防部副部長卡特則宣稱，“看我們的行動”。從美國2012年總統大選看，“重返亞太”也是民主黨與共和黨政策交集最多的地方。奧巴馬勝選後，史無前例首選泰國、緬甸、柬埔寨等東南亞國家為出訪國，則再次顯示美國戰略東移的決心。可以說，美國戰略調整是認真的，已拉開帷幕，並大有延展之勢。美國在自身作為同時，還要求盟友與夥伴共同行動，對其“重返”予以積極配合。在這一過程中，臺灣問題自然難以避免。

（一）應對中國大陸的“反介入與區域封鎖”戰略，是美國軍事“重返”與協防臺灣的目標交集

近年來，中國國防現代化的快速推進，尤其是為應對台海衝突而發展的“反介入與區域封鎖”戰力的快速成長，引起了美國關注和憂慮。在美國看來，中國借助高增長的經濟實力，使國防開支長期保持兩位數年均增長率，造成國防力量持續大幅提升，特別是“反介入與區域封鎖”作戰體系日益壯大，不僅正在導致台海軍力失衡，利於中國在台海危機中有效阻止美軍介入，而且正在造成西太平洋地區戰略與安全力量格局的失衡，對美國在該地區軍力自由投送構成挑戰，進而威脅美國亞太優勢地位及對盟友安全承諾，危及美國全球霸主地位。也就是說，在美國看來，中國軍事力量，尤其是“反介入與區域封鎖”戰力的快速發展，影響早已遠超台海，輻射中國周邊（南海、東海）及亞太、全球，不僅改變著亞太軍事平衡， 而且威脅到美國在亞洲大陸周邊的活動能力，最終危及到二戰以來美國在亞太及全球的霸權。

為反制這一挑戰，美國越來越多地在海空聯合作戰、遠端打擊、太空與網路空間等方面加強投入，“空海一體戰”理念與“聯合作戰介入概念”在此背景下應運而生，著眼於2020年解放軍“反介入與區域封鎖”作戰體系壯大前，加強空海軍及太空、網路、電磁等戰力協同，聯合盟友與夥伴，在空、海、天、網、電五維空間及第一島鏈、第二島鏈直至第三島鏈，“抵消”解放軍戰力的壯大，維持美軍在“反介入與區域封鎖”環境下自由行動的能力，阻遏中國戰略與地緣政治目標的實現，實現對臺灣及其他盟友的安全承諾，保持美國亞太與全球領導地位不被動搖。

由於應對台海衝突，以武反獨或促統，阻止第三方介入，是中國國防現代化，尤其是“反介入與區域封鎖”戰略快速推進的主要動力與首要著眼點；而美國“重返亞太”，聯合盟友與夥伴，在空、海、天、網、電五維空間及第一島鏈至第三島鏈，強化應對中國“反介入與區域封鎖”戰略，則旨在保持美軍自由投送能力，進而保持對臺灣及其他盟友的安全承諾，維持美國亞太與全球領導地位；這樣一來，應對中國“反介入與區域封鎖”戰略與保衛臺灣（並發展美台軍事關係），就恰好產生了交集。也就是說，美國應對中國的“反介入與區域封鎖”，既有助於協防臺灣，履行美國的對台安全承諾，又可以維持“反介入與區域封鎖”環境下自由行動的能力，彰顯美國對盟友的安保信譽，最終有利於保障美國的亞太與全球領導地位。

（二）繼續發揮臺灣在第一島鏈阻遏和牽制中國大陸軍力向外突破的傳統作用，是美國“重返”對台軍事地位與作用的實際定義

2011年10月4日，美國主管東亞與太平洋事務的助理國務卿科特•坎貝爾（Kurt Campbell）在眾議院外委會作證時指出，與臺灣保持強有力的、多方面的非正式關係，以及對保障台海和平穩定的承諾，是美國轉向亞洲的重要組成部分；亞太“再平衡”戰略的成功，需要美國以連貫性方式對待與臺灣的非官方關係。更強健和多元的美台關係不僅可以增進美國在亞太的經濟與安全利益，也可以對美國亞太地區夥伴看待美國產生極大影響。坎貝爾指出，與臺灣的安全關係或許是美台關係中最引人注目的部分，美國在台海關係上，將會繼續堅持《與臺灣關係法》、三個中美聯合公報以及“六項保證”，保持對台軍售，並維持長期以來與臺灣牢固有效的軍事關係，幫助臺灣建設一支訓練有素、鬥志高昂、裝備高效的現代化部隊來抵禦恐嚇和脅迫，在安全事務上增強信心與能力。

在同一場聽證會上，美國防部代理助理部長彼得•拉沃伊（Peter Lavoy）則較多談到解放軍“反介入與區域封鎖”戰力壯大對台海軍力平衡的影響，以及對美國在亞太地區安全義務與利益的影響；並指出，美國作為亞太駐地強權，不斷聚焦並加強在亞太的軍事參與和存在，對於亞太地區的安定繁榮，對於美國亞太盟友的安全、自由至關重要。拉沃伊認為，美國的亞太安全政策，植根於“盟友、夥伴網路+美國軍事存在”所構成的大框架，而美國對台安全政策（基於“與臺灣關係法”與“六項保證”，保持對台安全義務與美台軍事關係），則是美國亞太政策的子政策。鑒於解放軍”反介入與區域封鎖”戰力的日益壯大及兩岸軍事平衡向中國大陸傾斜的新變化，拉沃伊承認，除了持續軍售外，美國近年還在密切參與和指導臺灣推進國防制度化變革，助台軍事轉型，改進國防採購計畫，構建不對稱戰略優勢，以提高“嚇阻和抵禦”大陸攻擊的作戰能力。

坎貝爾與拉沃伊在國會的證詞，是迄今為止美國官方有關臺灣在其“重返”佈局中地位與作用的最明確闡述。他們的證詞意味著，美台軍事關係從屬於美國亞太政策，為增進自身亞太利益，以及維持盟友的信賴，美國會在原有美台關係框架內，繼續保持對台安全承諾，保持乃至有限強化美台軍事關係的發展；更暗示著，美台在應對解放軍“反介入與區域封鎖”戰力的日益壯大方面，存在利益互求與合作空間，並且已有事實上的合作。但值得注意的是，臺灣在美國新國防戰略，特別是在“空海一體戰”與“聯合作戰介入概念”方面可以扮演的積極角色，美國官方，無論是白宮、國務院還是國防部的政策宣示中，都沒有予以明確而詳細的闡釋。美國政府在提到加強與盟友的關係，或要求盟友發揮配合作用時，提到了日本、韓國、澳大利亞、泰國、菲律賓等美國傳統盟友，但未明確提及臺灣。

不過，美國不少智庫人士對臺灣之於美國“重返”的軍事價值的探討，倒是對理解美國的涉台戰略考慮有所幫助。在這些人士看來，臺灣可以在“空海一體戰”與“聯合作戰介入概念”試驗中，為美軍戰略轉型充當“試驗床”，通過充分發揮台軍在空中/導彈一體防禦、反潛戰等方面對抗解放軍的潛力，為美軍未來突破“反介入與區域封鎖”體系提供參考。

首先，利用臺灣的地理優勢，幫助美軍加強“空、海、天、網”四維空間的地區“態勢感知”（situational awareness）能力，為洞悉該地區四維空間情勢做出貢獻。空中監測資料融合其他資訊，可以更好瞭解中國大陸空軍的戰術與軍事理念。遠端超高頻預警雷達的資料可以填補該地區太空監測的空白。臺灣海軍對西太平洋海底獨特地形與水文環境的熟悉，則可以助益美軍在“琉球——呂宋海峽—菲律賓群島——南中國海”一線構築反潛屏障，通過水下情報、監視與偵察以及佈設水雷等行動，配合戰時美日在第一島鏈的對華反潛戰。 臺灣在與大陸的網路戰攻防中，也積累了很多經驗，可以與美軍分享。而且，臺灣瞭解大陸防空反導系統的“單點故障”（single points of failure），保持台軍對這種“單點障礙”的阻遏能力，可減輕戰時美軍負擔，並降低局勢升級危險。

此外，中美在戰區距離上的巨大不對稱性也使得臺灣地位凸顯。美軍作戰所需的資源幾乎全部需從數千英里外轉運，而且海、空軍在西太平洋的主要後勤基地——關島也在解放軍射程以內，非常脆弱。相反，中國大陸在自家門口作戰，近水樓臺，且國土遼闊，有戰略縱深優勢。在此情勢下，距中國大陸最近的臺灣可以在頂住解放軍第一波攻勢中發揮作用，畢竟大陸有27個左右的空軍基地位於臺灣炮火射程之內。

第二，美台在國防工業領域應強化合作。利用臺灣在應用資訊與通訊技術創新方面的全球領先地位，為美軍先進防禦武器的研發降低成本。在這方面，臺灣工業技術研究院、臺灣中山科學研究院以及/或者私企都可參與進來。尤其是臺灣中山科學研究院聚集了一大批國防研究與工程專家，不可缺席。第三，升級對台軍售，重點協助臺灣獲得柴油動力潛艇。柴油動力潛艇可以有效阻遏中國大陸兩栖艦從西北、西南對臺灣的攻擊，並實施反封鎖行動或擔負監控解放軍的使命，可謂是存活率很高的威懾工具。最後，臺灣對美國的重要意義還在於，可以發揮戰略預警作用，扮演“煤礦�堛漯鰽歲�”，作為研判中國大陸未來戰略走向的“風向標”。如果大陸未來無端以武力攻台，那麼，美國及其盟友就可以得到預警，判定大陸是好戰的，從而及早做好因應之策。

可以看出，上述建議的實質，還是要立足於臺灣的地緣位置，在軍事“重返”佈局中，發揮並盡可能加強臺灣在第一島鏈阻遏和牽制中國大陸軍力向外突破的作用，這恐怕也是美國官方雖未闡明、但又不用闡明的對台軍事地位與作用的定義。因為，事實上，臺灣作為“以台制華”的戰略價值已經在那�堣F（out there）。冷戰結束後的近二十年，臺灣已逐漸被納入美國亞太地區軍事安全體系，以至於美台都有權威人士聲稱，臺灣其實已成為美國的“准軍事盟友”。 鑒於臺灣所處的第一島鏈的戰略地位及其在中美關係中的敏感性，保持現有美台軍事關係的“准同盟”架構，不過度觸犯中國的核心利益，其實已足以發揮臺灣對美國軍事“重返”的配合作用，而不必另有所求。何況，臺灣在第二島鏈與第三島鏈能夠發揮的戰略配合作用也是有限的。

二、臺灣對美國軍事“重返”的認知與因應

2008年國民黨在臺灣重新執政以來，兩岸關係實現歷史性轉折，走上了和平發展道路。但臺灣當局並未放棄對大陸的戒心與疑懼，沒有停止與美國發展軍事關係的步伐，對美國“重返亞太”不無迎合與借重之意。

（一）制衡中國大陸（以“反介入與區域封鎖”為代表的）軍力的持續壯大，是臺灣在軍事上迎合與借重美國“重返亞太”的核心需求

在臺灣看來，美國在亞太地區有著重大利益，其“重返亞太”，強化對亞洲安全等領域的重視，加強與亞太國家及臺灣的安全合作，對維持亞太和平、穩定與繁榮極為重要，因此，臺灣歡迎美方“向亞洲再平衡”。與此同時，臺灣又意識到，大陸的迅速崛起與美國“重返亞太”，使亞太地區出現了中美戰略競逐的關係；美國在亞太地區的主導地位，已明顯受到中國大陸的挑戰。如果未來十年間，中國大陸的綜合實力越來越強，而美國逐漸衰退，則中國大陸在亞太地區擁有主導地位的可能性將大幅上升；反之，如果美國能夠從經濟衰退困局中脫身，並進一步提升其軍事、科技等優勢，美國恢復在亞太主導地位可能性將大幅增加。但臺灣也意識到，從當前形勢看，受到國防預算刪減的壓力，美國未必有足夠資源投入“重返”戰略，雖然動作頻仍，姿態做足，但美國不能確定新亞太戰略一定成功，也似乎無意號召盟國與夥伴，發展一個亞洲版的北約，更不會為鞏固霸權、抑制中國大陸崛起，有不惜一戰決心。

面對美中在亞太地區戰略競逐升溫的形勢，臺灣聲稱，已展開全面性戰略佈局與配套措施，採取“親美、和陸、友日、連結亞太、佈局全球”的平衡策略，以靈活因應挑戰，並適時選擇最有利的戰略位置。臺灣自視，在亞太地區軍力動態平衡的架構中，擁有影響美、日、中國大陸在西太平洋地區戰略優勢消長的重要作用。

從上述認知與應對來看，臺灣實質上對美國戰略東移及其造成的影響，不無戰略猶疑，甚至有觀望、騎牆乃至待價而沽的政策傾向。但臺灣又認為，大陸2010年以來不斷強調臺灣是“核心利益”，不肯宣佈放棄對台使用武力，國防預算以年均兩位元數百分比的速度增長，軍事現代化進程與軍力擴張迅速，特別是 “反介入戰略”軍事能量，已逐漸形成了嚇阻美國介入、有效維持台海軍力動態平衡的新形勢。因此，即使在兩岸交流更甚以往的時刻，兩岸軍事衝突的危機仍然存在，臺灣仍須正視“中共對我之威脅”，需要強大的防衛力量、“國際民主陣營”及堅強的台美經濟與安全夥伴關係的支持。這也就意味著，臺灣對美軍事“重返”，存在迎合與借重需要，意圖借重美國制衡中國大陸，減輕臺灣面臨的安全壓力，尤其是“反介入與區域封鎖”戰略力量的對台威懾壓力。2012年6月，在美國國防部長帕內塔宣佈至2020年將六成海上力量集中到亞太時，臺灣因此公開積極表示，歡迎美國未來向亞太部署更多軍艦。

（二）維持並盡可能深化美台軍事關係的發展，既可滿足美國軍事“重返”當前對臺灣的要求，又有助於減輕大陸的軍事壓力

鑒於美國軍事“重返”，重點在應對大陸軍力，尤其是“反介入與區域封鎖”戰力的日益壯大，對台軍事地位定義也維持在發揮臺灣在第一島鏈阻遏中國大陸軍力向外突破的傳統作用，而在“空海一體戰”構想與“聯合作戰介入概念”具體實施中，對台尚無太多期待；同時，也鑒於大陸“反介入與區域封鎖”戰力的首要戰略目標就是台海，臺灣感受到的直接軍事壓力也最明顯，因此，臺灣維持並盡可能深化與美國的軍事關係，既足以滿足當前美國軍事“重返”對臺灣的要求，也能拉美制陸，助其減輕來自大陸的軍事壓力。

國民黨認為，面對大陸“反介入戰略”、巡航導彈與彈道導彈力量的快速成長，以及美軍調整西太平洋地區軍力部署的新形勢，臺灣有必要積極發展以導彈攻防為核心的軍事戰略。同時，要運用F-16A/B戰機升級案所累積的科技能量，爭取參與研發生產F-35B型聯合戰鬥機計畫，以保持臺灣空軍在台海地區制空權的相對優勢與嚇阻能力。臺灣還持續向美國尋購F-16C/D型戰鬥機、柴電潛艇設計案等先進武器系統，並進一步發展美台軍事交流合作，包括美台軍事與國安高官互訪，邀美助台規劃國防轉型及未來戰力發展方向，及推動募兵制的實施與長期軍事採購計畫的變革，派軍事人員觀摩或參與美國軍演，派員到美國軍事院校、基地、軍工企業進行考察、研修、訓練，借鑒美軍先進戰略、戰術，強化雙方軍事高層交流及協同戰力，改進台軍未來戰法。台為“因應世局快速變遷及中共軍力日益擴張之情勢，”還擬加速整合現有情報監控與偵察力量，與美日加強情報交換，提升戰略及戰術預警能力。近期，擬在太平島與美合建監聽站，助美監控大陸潛艇及南海艦隊戰機演訓活動。

臺灣的以上動向顯示出對美國軍事“重返”因應及欲借重美“重返”為台自身謀利的一面，但這種因應與借重並未突破20世紀90年代以來美台軍事關係的既有框架，沒有突破臺灣在第一島鏈阻遏和牽制中國大陸軍力向外突破的傳統作用。

事實上，鑒於臺灣自身防務資源的不足，臺灣對美國予以進一步配合也並不容易。馬英九執政以來，臺灣軍事預算連續三年走低，2009-2011年的軍事預算分別為3187億、2974億、2946億元新臺幣，2012年雖有所回升，達到3173億，但也未達到2008年水準（3411億元新臺幣），更未達到臺灣2009年“國防報告書”確定的“未來國防財力規模原則上不低於國內生產毛額（GDP）之3%”的標準。臺灣意識到，當前自身財政與“國防預算”有限，不可能與大陸進行軍備競賽，因此，要以務實態度，靈活運用有限預算，建構“小而精、小而強、小而巧”的國防武力，在“防衛固守、有效嚇阻”戰略構想指導下，以“創新與不對稱”思維建軍備戰，“以小搏大”， “拉高共軍武力犯台的成本與代價，達到嚇阻共軍貿然對台採取軍事行動的效果”。

綜上，維持並盡可能深化美台軍事關係的既有框架，同時利用臺灣有限資源，建立“量少但質精”的不對稱戰略軍力優勢，正是臺灣對大陸軍力壯大，尤其是“反介入與區域封鎖”戰略壓力的因應與反制，也是對美國軍事“重返”的配合。維持並盡可能深化美台軍事關係的既有框架，保持美台軍事關係的穩定，既能滿足美國的對台佈局要求，減輕臺灣面臨的來自大陸的軍事壓力，也符合臺灣軍費開支的實際狀況，為臺灣力所能及，同時不致在兩岸間引起軍備競賽，在目標與利益交集上，最終對應了台美在新形勢下對彼此的戰略需求。

三、結論

未來3-5年，美國戰略的重心在於利用中國同相關國家的矛盾儘快完成新一輪利於美國主導的亞太戰略佈局，而非過早捲入同中國的軍事衝突，同中國全面對抗。 在涉台方面，一方面，美國未來要實現“重返亞太”的諸多目標，不可避免涉及臺灣，在堅持《與臺灣關係法》與“六項保證”的同時與臺灣在多領域（尤其是軍事安全領域）建設更緊密的非官方關係。但另一方面，當前美台軍事關係的發展，實質上仍是美國傳統“以台制華”戰略的繼續。沒有更多跡象表明，美國因為亞太新戰略需要而實施美台關係急劇升級的意圖。臺灣對美國而言，具有重要戰略意義，是戰略的資產，但美國尚未打算讓臺灣充當圍堵中國大陸的“急先鋒”。

對於美國而言，應對中國“反介入與區域封鎖”戰略與保衛臺灣（並發展美台軍事關係），存在目標交集。美國應對中國的“反介入與區域封鎖”，既可以協防臺灣，履行其對台安全承諾，又可以維持“反介入與區域封鎖”環境下自由行動的能力，保障對其他盟友的安保承諾，最終利於保障美國的亞太與全球領導地位。同時，鑒於臺灣所處的第一島鏈的地位及其在中美關係中的敏感性，發揮臺灣在第一島鏈阻遏和牽制中國大陸軍力向外突破的作用，保持現有美台軍事關係的架構，不過度觸犯中國的核心利益，其實已足以發揮臺灣對美“重返”的配合作用，而不必有他求。

臺灣對美國戰略東移及其影響，不無猶疑，甚至有觀望、騎牆乃至待價而沽的傾向。但臺灣對大陸軍事現代化進程與軍力的迅速擴張也不無擔心，特別是大陸“反介入戰略”軍事能量讓臺灣憂心忡忡，因而對美國軍事“重返”有迎合與借重需要，意圖借重美國制衡中國大陸。繼續維持並盡可能深化美台軍事關係的發展，同時利用有限資源，建立“量少但質精”的不對稱戰略軍力優勢，正是臺灣對大陸軍力壯大，尤其是“反介入與區域封鎖”戰略壓力的因應與反制，也是對美國軍事“重返”的配合，在目標與利益交集上，對應了台美對彼此的戰略需求。

綜述之，在美國“重返亞太”的戰略背景下，臺灣與美國雖有互相借重與利用的一面，但美國“重返亞太”在戰略佈局上對臺灣的定位，尚未大幅突破對臺灣的傳統戰略需求框架。在面臨財政懸崖、軍費削減等國內困境形勢下，美台軍事關係在奧巴馬第二任內，更不太可能出現質的大幅抬升。

注釋：

[1] 以上總結基於阿米蒂奇的觀點，參見????????????： 米「???重視」、「??新聞」?「東京朝刊」、2012年7月22日、一面 。感謝中國人民大學朱曉琦博士在日文方面提供的專業幫助。

[2] “Why Taiwan Matters, Part II”, Hearing Before the Committee on Foreign Affairs House of Representatives , One Hundred Twelfth Congress, First Session, Oct 4, 2011, Serial No. 112–70, p.24.

[3] “Why Taiwan Matters, Part II”, Hearing Before the Committee on Foreign Affairs House of Representatives , One Hundred Twelfth Congress, First Session, Oct 4, 2011, Serial No. 112–70, pp.20-28.

[4] Jan Van Tol etc., AirSea Battle: A point-of-departure operational concept, pp.72-73, May 18, 2010, http://www.csbaonline.org/publications/2010/05/airsea-battle-concept/.

[5] Mark Stokes & Russell Hsiao, "Why Us Military Needs Taiwan", April 13, 2012, http://thediplomat.com/2012/04/13/why-u-s-military-needs-taiwan/.

[6] 感謝中國國際問題研究所郭震遠研究員的指導。

[7] 袁鵬：“中國真正的挑戰在哪里”，《人民日報海外版》2012年7月31日第1版。

國研所　時間： 2013-02-19　作者: 朱中博　責編: 龔婷

http://www.ciis.org.cn/chinese/2013-02/19/content_5741874.htm