從甘比亞斷交事件體檢活路外交

馬英九政府的活路外交政策當中，很重要的一環就是「外交休兵」。雖然反對黨對於「外交休兵」很有意見，並戲稱為「外交休克」或「外交休息」，但事實上馬英九政府所謂的「外交休兵」意指不與中國大陸爭奪邦交國，停止支票外交（金錢外交），希望能拔除一條會造成台海兩岸緊張關係的外交衝突引信，並將相關預算用在當用之處，同時為和平、穩定的兩岸關係奠基。

就在馬英九政府因中國大陸終於默示地同意「外交休兵」的原則而鬆一口氣的同時，非洲的甘比亞共和國突然於今（2013）年11月中旬片面宣布與中華民國斷交。這是自2008年5月中國國民黨重新贏回政權並推動活路外交政策後，中華民國與邦交國中斷外交關係的首例。馬英九政府宣布將降旗撤館，立即召回技術團人員並終止對甘比亞的雙邊援助計畫。

姑且先不論這個事件會不會造成連鎖效應，讓中華民國的邦交國持續減少，因為這是政府比民間更清楚的事情。同樣重要的是，甘比亞總統賈梅（Yahya Jammeh）自1995年與中華民國建交後，已先後9度訪華，馬總統還於去（2012）年4月訪問該國，雙方互動氣氛融洽，此外，在農業、教育、醫療、軍事及基礎建設等援助項目，中華民國亦做出實質貢獻，但賈梅卻在事先沒有明顯跡象的情況下，片面宣布此一斷交決定，而且據傳甘比亞在臺北的大使事先並不知情且遲遲未接獲甘國政府通知。這樣的斷交時機與方式，對於活路外交一直誇口的23個邦交國邦誼鞏固確實是一個警鐘。

筆者曾於〈〝活路外交2.0〞及其機會與障礙〉(註1)一文中指出，當遭受內外環境雙重變化與衝擊時，活路外交政策一定要重新檢討，其戰略思維與運作方式一定要再升級；活路外交的障礙即使不肇因於中國大陸的阻礙，也必須注意「第三方」可能會導致活路外交政策的失能，尤其是海外重要僑社或我邦交國刻意支持中國大陸或淡化與中華民國的外交關係。廣義而言，此處所謂的「淡化」自然包括了與中華民國斷交。甘比亞可能是對中華民國所提供的金援不滿，欲提高數額卻遭婉拒，因而種下斷交的導火線。復以賈梅生性多變，剛愎自用，部分重大決策愈來愈令人摸不著頭緒(註2)，而中國大陸在非洲戰略布局如火如荼，賈梅可能覺得與中國大陸建交可以獲得更多好處，因此以未感到臺灣重視與甘國關係為藉口，悍然切斷與此段長達18年的外交關係。

情勢至此，活路外交政策必須審慎檢視其政策內容及組織運作是否仍符合現實需求。以下試從四方面建議活路外交政策的「體檢表」內容應為何。

首先，活路外交政策是否維護中華民國尊嚴？從新聞中得知，馬總統對此事裁定的作法是，為捍衛中華民國尊嚴，援外三原則「目的正當、手段合法、執行有效」絕不能更改，並且堅持即使賈梅願意收回斷交之決策，也不會接受對方做為收回該決策的索價；如果確定所有外交努力無法奏效，則宣布與甘比亞斷交。筆者贊同此一維護國家尊嚴、免於被甘國勒索的決定，但認為在塵埃底定後，馬英九政府應該積極面對「不願面對的真相」，亦即活路外交政策已經遇到了挑戰，而且這個挑戰可能只是與中國大陸有著間接的關係，亦即甘國認為值得在犧牲與中華民國邦誼之前提下與中國大陸交往，中國大陸所堅持的「一中原則」必須加以肯定、奉行，方能換取中國大陸方面的承認與金援。

從另一方面言之，活路外交政策並未主張不能與邦交國斷交，此類極端案例雖不宜常常為政府官員所論及，但是應事先預擬因應之道，以防萬一。如今馬英九政府勢必對過往提供予甘比亞之多筆援贈有著「我本將心照明月，奈何明月照溝渠」之嘆，且賈梅認為未受中華民國政府重視，突然宣布斷交，顯示其並未認真看待中華民國這個老朋友，因此未來為維護國家尊嚴，必要時主動宣布與類此國家斷交易亦未嘗不可，端視我主政者的膽識與決心。

其次，活路外交政策能否為從事涉外事務官員所理解、支持並有效推動？馬英九政府曾在活路外交政策推動的初期，由馬總統在國安會秘書長陪同下，親自與外交官員進行數場座談，闡釋活路外交的真諦與作法。時至今日，或許活路外交的理念已為絕大多數涉外事務官員所了解，但其目標及做法必須與時俱進，而且外事官員容易與國內政經環境脫節，所以若無經過設計安排的溝通、講訓或難竟其功。

中國大陸在本年10月下旬舉行史上首次的「周邊外交工作座談會」，對國際新形勢及周邊外交工作戰略目標及作法進行提點，包括習近平在內的中央政治局常委全數與會，國務委員楊潔篪在會上發表講話，外交部長王毅則做總結，高階外事官員及涉外政府部門之附屬機構、國營企業代表均出席。他山之石可以攻錯，當前若要能有效推活路外交政策，必須先有相關高階官員與輔助單位主管的理解與支持，否則領導者空有戰略思維卻無法貫徹到執行階層，甚至無法藉機針對活路外交政策的弱點或盲點進行策略性的探討，則此一政策很可能會逐漸成為一個「無感標語」，缺乏上下同心的奮鬥目標，更失去了重要的動能。

第三，活路外交政策有否從組織與運作面相應做出調整？如前述，活路外交必須重視「第三方」的角色，及其自主意願所造成的外交影響。此次甘比亞在未事前通知馬英九政府的情況下，主動宣布與中華民國斷交，對活路外交政策而言，無論馬英九政府事前做了多少沙盤推演，均是一大衝擊。組織理論指出，組織運作日久容易缺乏創新與變革，有時需要外來的大事件或大刺激方能促使組織認真思考創新與變革。活路外交政策已推動5年有餘，也應該是時候從組織與運作面相應做出調整了。

簡言之，在組織方面，外交部、國防部、經濟部、教育部、僑委會、文化部、國家安全會議等橫向聯繫與跨部會協調應有專人負責，以有效整合有限資源，創造為各邦交國量身訂做且合情合理的外交政策，並建立早期預警及通報機制。在運作方面，慎選幹才派赴邦交國自然非常重要，同時外交部並應責無旁貸地定期嚴加考核、督察，一刻均不能放鬆。

最後，活路外交政策是否有足夠的資源以持續推動？近年來，外交部整體預算（包括援外款項）總額日漸減少，從2008年的新台幣315億元逐漸縮減至2013年的242億元，而經費開支與結報之規定又日趨嚴格，這些因素很可能間接限制了若干重大外交政策的推動。活路外交政策一方面訴諸道德，以交流、人權、人道援助等為方法，但另一方面還是必須依賴適量且有效的援外資源方能維繫邦誼。此處所指的資源主要是來自政府，但政府能夠有效利用民間資源以推動外交工作也非常重要。

筆者不是認為應大量的灑錢去阻止邦交國變臉或變心，而是主張要「目的正當」地擴大對邦交國的援助，「手段合法」地協助邦交國獲得更多的援助（贈）款及援助項目，然後也要向邦交國堅持「執行有效」的原則，不容挑戰。因此，筆者提出一個假設性的問題，倘若馬英九政府的外交總預算（包括援外款項）並未在5年內減少了73億，也不受不合理的「統刪」作法所影響，而僅是象徵性的減少若干，那麼甘比亞斷交事件會不會因為外交資源的相對足夠而可以避免了？

以上四項活路外交政策的體檢項目，每一項均茲事體大，或許政府不願面對及處理，意或許政府心有餘而力不足。不過筆者想套句經國先生說過的話做結尾，亦即「今天不做，明天就會後悔。」誠哉斯言！

註釋：

(註1)：該文收錄於蘇起、童振源主編，《兩岸關係的機遇與挑戰》（臺北市：五南出版社，民國102年），第九章。

(註2)：例如賈梅於本年10月片面宣布甘比亞退出大英國協，但箇中原因不明。