國家安全委員會　中國政治體制變革

中國共產黨第十八屆三中全會在北京召開。全會指出要提高社會經濟水平，維護國家安全，確保人民安居樂業，社會安定有序；要改進社會治理方式，激發社會組織活力，創新有效預防和化解社會矛盾體制，健全公共安全體系，設立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰略，確保國家安全。這段表述不僅明確了設立國家安全委員會的重要性和必要性，同時明確了國家安全委員會的職責和工作內容。

中國的政治制度是中國共產黨領導下的人民代表大會制度，人民代表大會選舉產生政府和司法機關。這種世界上獨一無二的政治體制，給人許多錯覺。一些學者在論述中國政治體制的時候，只看到人民代表大會制度，而沒有看到人民代表大會是在中國共產黨領導下的國家最高權力機關。因此，他們在分析人民代表大會職能的時候，往往出現理論上的誤區。部分學者認為中國共產黨通過人民代表大會、國務院和司法機關行使自己的領導權，中國共產黨的一切決策都必須納入現行的政治體制之內，通過國家的權力架構貫徹落實自己的方針政策。其實不然，中國共產黨不僅可以直接向全國人大提交國家領導人推薦名單，而且可以直接向全國人民代表大會提交重要的法律決議案。中國共產黨不是獨立於國家權力機關之上政黨組織，而是國家權力機關的重要組成部分。換句話說，中國共產黨是國家權力機關的核心，也是國家權力機關的領導機關。如果不了解中國的政治體制，沒有看到中國憲法獨特的制度設計，那麼，就很難理解中國共產黨在中國政治事務中的作用。

一些學者之所以對中國的政治體制產生錯覺，就是因為中國共產黨在行使管理國家權力的過程中，存在許多制度上的缺陷。中國共產黨的最高決策機關可以決定中國的大政方針，可是，中國共產黨的總書記卻只是國家主席。中國憲法規定國家主席是象徵性的職位，國家主席和全國人大常委會共同行使國家元首的權力。全國人大及其常委會制定的各項法律，國家主席必須立即簽署，在憲法框架內國家主席沒有自己獨立的意志，不能直接參與管理國家的重大事務。雖然中國共產黨的總書記同時也是國家軍委主席，對軍隊擁有絕對的指揮權，但是，中國的軍事指揮權不是個人的權力，而是一個集體指揮權。國務院是國家的最高行政機關，中國共產黨的總書記可以通過政治局決定國家行政重大方針政策，但是，從憲法的角度來看，國務院實行的是總理負責制，國務院總理可以在憲法和法律的框架內獨立領導國務院。中國共產黨的總書記可以通過政治局對全國人大、中央軍事委員會、國務院的重大方針政策發表意見，但是，在現有的政治體制框架內，中國共產黨總書記很難直接通過國家的權力機構作出重大決策。

國家安全委員會的成立將徹底改變這種局面。國家安全委員會既是一個決策機構，同時也是一個協調機構；既是一個綜合性的權力機構，同時也是一個解決具體問題的最高權力機構。國家安全委員會可能由國家主席、副主席、國務院總理、全國人大常委會委員長、政協主席和中央政治局常委以及中央部委的負責人組成。國家安全委員會可以針對國內外重大的事項直接作出決策，也可以充分協調國家權力機關及時處理具體的國際國內糾紛；國家安全委員會是國家權力機構的重要環節，國家安全委員會的職責決定了，它必須凌駕於其他國家權力機關之上，成為一個超級的最高決策機構。可以這樣說，國家安全委員會將會把國家主席這個名義上的元首變成一個擁有絕對權力的國家領導人，中國共產黨總書記可以通過國家安全委員會充分貫徹自己的意志，可以通過國家安全委員會統轄國家行政機關、司法機關和軍事機關。曾經有學者認為，中國的國家安全委員會相當於中央政法委員會，這是不了解國家安全委員會的職責所產生的錯覺。國家安全委員會實際上是國家的最高決策機關，國家安全委員會通過的重大決議，必然要通過國家的最高行政機關、最高軍事機關和最高司法機關貫徹落實。國家安全委員會的設立不僅解決了中國共產黨總書記直接領導國家權力機關的通道問題，而且解決了國家政權機關之間的協調問題。

國家安全委員會不是一個咨詢機構，而是一個決策機構；國家安全委員會也不是一個單純的議事機構，而是一個戰略規劃執行機構。國家安全委員會將會針對國家安全體制中存在的問題，提出一系列解決問題的建議，由全國人大通過相關立法，並且由國務院和軍事委員會貫徹落實。國家安全委員會將會針對中國發展的安全問題提出重大安全戰略方針政策，然後由全國人大、全國政協、國務院、中央軍事委員會和司法機關協調執行。可以這樣說，國家安全委員會將會成為一個決定中國命運的最高決策機關。雖然從表面上來看，國家安全委員會作出的各項重大決策都必須由全國人大及其常委會制定為國家的法律，並且由國務院貫徹落實，但是從本質上來說，由於中國共產黨總書記以及中國共產黨政治局的成員可以依照法律的規定直接進入國家安全委員會，這就使得中國共產黨可以充分利用國家安全委員會這個平台，發揮更大的領導作用。

國家安全委員會設立標誌著中國的憲政體制發生重大變化，中國共產黨在國家政權體制的領導力將會進一步加強，整個國家的政權結構將會更加完善，中國國家主席將會從名義上的國家元首變為國家的最高決策者。

此前，中國共產黨為了更好地領導國家權力機關，在中國共產黨組織內部設立了各種類型的領導小組，這些領導小組通過跨部門的協調工作，確保國家機器正常運轉。事實證明，領導小組制度對於執政黨履行自己的職責起到了關鍵性的作用。正因為如此，第十八屆三中全會決定成立全面深化改革領導小組，在中國共產黨體制內部組建負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實的組織機構。中國共產黨之所以設立國家安全委員會而不是中國共產黨內部的國家安全領導小組，根本原因就在於，國家安全領導小組只能在中國共產黨體制之內發揮作用，而國家安全委員會作為國家的權力機關則可以直接統轄國家政權機關。中國共產黨的總書記是國家主席，負責召集國家安全委員會，在中國共產黨政治局之外，針對國家所面臨的安全問題作出重大決策。這樣做不僅可以實現國家安全決策與執行的直接對接，在第一時間對國家重大安全問題作出反應，而且可以充分發揮中國共產黨總書記的作用，貫徹落實中國共產黨的各項方針政策。可以設想，今後國家安全委員會可以統一協調國家行政機關、國家立法機關，國家司法機關和國家軍事機關，制定更加全面的對外方針政策，及時化解國內出現的安全矛盾，最大限度地保護國家的安全。

中國的國家安全委員會與西方國家的國家安全委員會有相似之處，但是，也有本質的不同。中國的國家安全委員會級別要高於西方國家的國家安全委員會。西方國家的國家安全委員會往往都是最高行政長官的決策議事機構和協調咨詢機構，國家安全委員會成員通常包括主管國家軍事、外交等領域的負責人，國家安全委員會制定重大決策之後，必須提交立法機構形成法律決議案，否則，決策無法貫徹落實。而中國的國家安全委員會不僅包括國務院和中央軍事委員會，還有可能包括國家的立法機關負責人，可以這樣說，中國的國家安全委員會不僅僅是一個外交軍事協調機構，也不僅僅是一個政策制定機關，中國的國家安全委員會既是一個重大決策機關，同時也是一個重大決策執行機關。中國國家安全委員會不僅包括中國共產黨的最高決策者，而且還包括相關職能部門的負責人，中國國家安全委員會作出決策之後，相關部門的負責人必須立即執行。這樣做既可以提高國家安全決策的效率，避免出現政出多門的現象，同時又可以充分協調各方面的立場，從而使中國的安全戰略決策最大限度地符合中國的長遠利益發展需要。

建立中國國家安全委員會是大勢所趨。中國面臨著空前的發展機遇，也面臨著嚴峻的現實挑戰。中國的快速發展不僅改變了世界的經濟版圖，同時也改變了世界的軍事版圖和地緣政治關係。一些西方國家對中國虎視眈眈，他們一方面希望中國經濟發展能夠給他們帶來持久的繁榮和穩定；另一方面則希望中國出現政治上的動亂，因為那樣可以讓他們“不戰而屈人之兵”。中國在制定戰略發展規劃的時候必須把國家安全放在優先的位置，必須從維護國家安全的角度出發，制定系統的外交軍事經濟文化發展政策。假如各自為政，在制定國家戰略發展規劃的時候，忽視了安全問題，那麼，中國的經濟發展速度越快，中國的國家安全問題就會越突出。設立國家安全委員會，實際上就是要統籌兼顧，協調發展，就是要在促進經濟快速發展的同時，制定與中國的經濟實力相對稱的外交、軍事、文化發展戰略，不斷提升中國的綜合實力，使中國成為一個真正意義上的強國，而不僅僅是一個經濟上的大國。

中國國家安全委員會成立之後，將會面臨一系列複雜的地緣政治關係問題，無論是東海的釣魚島之爭，還是中國南海的主權問題，都將會給中國的長期發展帶來安全威脅。中國共產黨應當向全國人大提交專門的法律草案，制定《中華人民共和國國家安全委員會法》，明確國家安全委員會的職責和地位，確定國家安全委員會的組織架構，確立國家安全委員會的議事規則，提高國家安全委員會決策執行的效率。中國國家安全委員會將會成為維護中國國家安全的最高權力機關，將會成為中國大國崛起的重要標誌，將會成為充分體現中國綜合實力的世界上最有影響的決策機構。

【中評社／喬新生】 2013/11/15

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