經貿談判要突破「新手上路」的困境

兩岸服務貿易協議已確定延到立法院新會期審議，一樁原本各界期待引入經濟活水的美事，反而引發軒然大波，主因即在於其「突襲」的性質，讓社會及產業在毫無所知情況下，被種種過度渲染的反對意見誤導。未來這類經貿協議的簽署只會多、不會少，如何建立社會、產業界意見徵詢程序，在不損及談判保密規範前提下提升透明化，適度揭露進展資訊，是政府的當務之急。

此案引發的「突襲」論戰並非兩岸協商特色，而是政府對外洽簽經貿協議普遍存在的問題，從過去的台日投資保障協議、最近的台紐經濟合作協議，到未來的台星協議等都是如此，只不過這些協議的政治及經濟敏感性較低，沒被拿出來作文章。隨著未來洽簽國家的經濟規模愈來愈大，經貿利益及衝擊將會更加顯著，加上各界對參與及透明度的要求不斷提高，若仍維持只說明經貿協議的必要性與急迫性、再於事後宣導協議效益及因應配套的傳統做法，將會使我國加入區域自由化機制的政策面對更多的內部阻力與障礙。

現階段政府處理此類協議的局限性，基本上反映了政府少說少錯、減少麻煩的心態，但更凸顯出我國對經貿談判尚處於「新手上路」的困境。相對於韓、星、日、中等廣簽FTA的國家，我國經驗確實很少，還有很多有待強化的空間，但其並非無法可想，國際間已有很多經驗可供參考。以南韓為例，早已訂定「洽簽FTA程序及執行法」，除定義推動機關、協定性質與目的外，並要求行政機關在「事前」評估國家利益、徵詢公眾意見，再於完成「談判政策計畫書」後向國會報告；進入「談判中」階段，則應依計畫書協商，並將非預期變化向國會報告；另對於「草簽後」的評估及國會審查，以及「實施後」的定期檢討及弱勢產業權益的確保等，都有明確規定。此外，因經貿談判不能只考慮我方需求，也須兼顧對手國的考量，因此，若對手國有要求時，談判資訊的揭露可有所限制。

這種將FTA談判程序法制化的優點，在於有明確的法律依循，贊成或反對意見不會再浪費資源在「程序是否正當」的爭議上，更不會因政權或談判團隊更替而改變做法。不過，我國的國際政治處境相對特殊，他國經驗並無法完全平行複製，也須納入考量。例如中國大陸對我洽簽經貿協議的態度及立場，始終含糊不明。我們雖可故意視而不見，其他國家卻有高度戒心，以致政府與他國接觸洽簽FTA時，多因對方欲避免北京關切而被要求低調、保密。因此，促使兩岸關係加速正常化，也是我洽簽FTA程序透明化的要素之一。

政府曾規劃提出「條約締結條例」草案，做為洽簽條約協定的法律基礎，但始終未能在立法院進入二讀，現在民氣可用，或可以其為基礎，加入各國對經貿協定的特殊規定，推動法制化。其中，除了徵詢意見、制訂計畫及資訊揭露的制度化外，也需一併思考談判機關及團隊的組織。

目前經貿協定的談判團隊一分為二，分別負責兩岸協商及他國談判。我國談判資源原本就已有限，加上兩團隊各自為政、經貿人員調動頻繁，智庫及學界專家的參與程度及研究經費也不斷減少，絲毫看不出來加入區域經濟整合政策的重要性。這些問題，即便不納入法制化，至少也應該有更為聚焦、整體的作法。換言之，目前的談判機制及架構已有所不足，與其繼續舉辦廟口宣導，政府更應儘速召開廣泛的談判機制檢討會議，找出資源弱點、構思透明化法制基礎，為邁入下階段談判做好準備。

【聯合報╱社論】2013/08/16

http://udn.com/NEWS/OPINION/OPI1/8100135.shtml